Sankcje handlowe nałożone na Rosję są niezgodne z regułami Światowej Organizacji Handlu (WTO). W wywiadzie udzielonym niemieckiej telewizji ARD z okazji niedawno zakończonego spotkania grupy G20 w Brisbane (Australia) prezydent Putin oznajmiał to wielokrotnie. Już w kwietniu, tuż po wprowadzeniu pierwszego pakietu sankcji, minister rozwoju gospodarczego Federacji Rosyjskiej Aleksiej Uliukajew zapowiedział, że rząd rosyjski rozważy wszczęcie oficjalnego postępowania w WTO przeciwko Stanom Zjednoczonym. Podobne stwierdzenie padło z ust premiera Rosji Dmitrija Miedwiediewa, który podczas czerwcowego IV Międzynarodowego Forum Prawnego w Petersburgu oświadczył, że jego kraj zdecydował się na podjęcie formalnych kroków prawnych przeciwko Stanom Zjednoczonym na forum WTO. Zarzut ten był później wielokrotnie powtarzany przez najwyższych urzędników rosyjskich. Oczywiście zarówno Unia Europejska, jak i Stany Zjednoczone odrzucają te oskarżenia. Kto ma więc rację? Czy amerykańskie i europejskie sankcje gospodarcze naprawdę naruszają reguły WTO?
Tylko pozornie
Prawo WTO bazuje na kilku podstawowych zasadach. Jedną z nich jest zasada najwyższego uprzywilejowania zakazująca dyskryminacji towarów i usług pochodzących z różnych krajów członkowskich organizacji. Innymi słowy, jeżeli akceptujemy import towarów lub usług z kraju A, to nie możemy ograniczać handlu podobnymi produktami pochodzącymi z kraju B. Drugą podstawową zasadą jest zakaz ustanawiania tzw. ograniczeń ilościowych, takich jak embarga handlowe lub kontyngenty celne. Na pierwszy rzut oka sankcje wprowadzone przez kraje zachodnie wydają się więc niezgodne z regułami WTO. Zabraniają one bowiem dokonywania określonych transakcji finansowych z firmami rosyjskimi (ale nie z firmami z innych krajów) oraz zakazują sprzedaży pewnych produktów do Rosji – co łatwo może być zakwalifikowane jako ograniczenie ilościowe. Tylko jednak na pierwszy rzut oka... System WTO jest bowiem pełen różnych wyjątków i wyłączeń pozwalających na tworzenie ograniczeń handlowych, które inaczej byłyby niezgodne z wymaganiami stawianymi przez organizację. Przyjrzyjmy się niektórym z nich.
Po pierwsze, prawo WTO nie zajmuje się co do zasady ograniczeniami swobody poruszania się osób fizycznych. Jest to ważne w kontekście tych sankcji, które dotyczą zakazu wjazdu na terytorium Stanów Zjednoczonych i Unii określonych osób – głównie przedstawicieli władz państwowych oraz szefów niektórych spółek powiązanych z Kremlem.
Po drugie, w prawie WTO nie ma generalnej zasady, która zakazywałaby nakładania ograniczeń w przepływie kapitałów. Ma to znaczenie w odniesieniu do restrykcji w finansowaniu niektórych banków i firm rosyjskich, takich jak Sbierbank i Gazprombank, czy też największej rosyjskiej spółki wydobywczej Rosnieft. Poszczególne państwa zobowiązują się ich nie wprowadzać w specjalnych deklaracjach składanych przez wszystkich członków WTO. Brak odpowiednich zapisów oznacza, że dane państwo może wprowadzać dowolne ograniczenia. Pobieżna analiza tych dokumentów nie wskazuje na to, by USA lub UE nałożyły na siebie takie zobowiązania.
Po trzecie, i najprawdopodobniej najważniejsze, nawet jeżeli udałoby się znaleźć coś zarówno w deklaracjach Unii i Stanów Zjednoczonych, jak i w przypadku ograniczeń eksportowych dotyczących produktów podwójnego – cywilno-wojskowego – przeznaczenia (drugi pakiet sankcji), zawsze istnieje możliwość powołania się na specjalny wyjątek przewidziany przez prawo WTO. Zezwala on na wprowadzanie restrykcji handlowych, jeżeli jest to konieczne ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa narodowego.
I tu pojawia się problem...
To działa w obie strony
Jak wszyscy pamiętamy, sankcje gospodarcze zostały wprowadzone w odpowiedzi na aneksję Krymu przez Rosję oraz zaangażowanie tego państwa w walkach na wschodzie Ukrainy, polegającego między innymi na dostarczaniu separatystom sprzętu wojskowego oraz na wysyłaniu regularnych oddziałów rosyjskich. Wydaje się, że obydwa te przypadki można zakwalifikować jako „nadzwyczajną sytuację w stosunkach międzynarodowych", której zaistnienie jest warunkiem skorzystania z wyjątku przewidzianego przez prawo WTO. Jeżeli prowadzenie działań zbrojnych przeciwko krajowi graniczącemu z Unią nie stanowi takiej sytuacji, to co będzie się kwalifikowało? Warto wspomnieć, że odpowiednie przepisy przewidują duży margines swobody dla państwa wprowadzającego sankcje. Określenie tego, co należy uznać za niezbędne dla zapewnienia ochrony jego istotnych interesów bezpieczeństwa (drugi warunek wymagany przez prawo WTO), pozostaje w dużej mierze do swobodnej oceny danego członka. Należy też pamiętać, że zasada ta działa w obie strony. Rosja w odpowiedzi na zachodnie sankcje wprowadziła zakaz importu europejskiej i amerykańskiej żywności. Również ona może twierdzić, że ograniczenia te są uzasadnione istnieniem nadzwyczajnej sytuacji w stosunkach międzynarodowych (tzn. zachodnich sankcji) oraz konieczne ze względu na ochronę istotnych celów bezpieczeństwa tego państwa. Podsumowując powyższe, należy uznać, że szanse powodzenia skargi skierowanej przeciwko amerykańskim i europejskim sankcjom mają bardzo małe szanse powodzenia.
Jeszcze nie było takiego orzeczenia
Oczywiście nie można wykluczyć, że w razie wniesienia skargi do WTO jej sąd zdecyduje się jednak na inną interpretację i szczegółowo zbada, czy rzeczywiście zaistniała nadzwyczajna sytuacja w stosunkach międzynarodowych i konieczność ochrony bezpieczeństwa. Trudno przewidzieć ze stuprocentową pewnością, do jakich dojdzie on wniosków, ponieważ żadne państwo nie zdecydowało się do tej pory na sądowe przetestowanie takich sankcji handlowych. Co prawda w 1996 r. UE (wtedy jeszcze funkcjonująca jako Wspólnoty Europejskie) wniosła skargę dotyczącą amerykańskiej ustawy Helms-Burton Act nakładającej sankcje na podmioty prowadzące interesy z Kubą, ale postępowanie zostało zawieszone rok później i nigdy go już nie wznowiono.
W ramach poprzednio funkcjonującego systemu (GATT 1947) kwestionowano między innymi sankcje gospodarcze nałożone przez państwa zachodnie na Argentynę (w związku wybuchem wojny z Wielką Brytanią o Falklandy), europejskie sankcje na Jugosławię oraz amerykańskie na Nikaraguę, ale żadna z tych spraw nie zakończyła się wydaniem orzeczenia. Ta niechęć do testowania legalności sankcji nie jest przypadkowa. Pomimo że wyjątek dotyczący bezpieczeństwa, został sformułowany bardzo szeroko, członkowie ze względów pragmatycznych nie chcą ryzykować angażowania sądu WTO w rozstrzyganie tego rodzaju spraw.
Roczny dostęp do treści rp.pl za pół ceny
Lepiej nie sprawdzać
Wydanie orzeczenia, które zakwestionowałoby legalność sankcji gospodarczych, miałoby dla międzynarodowych stosunków handlowych efekt porównywalny z wybuchem bomby atomowej. Byłoby bowiem dużą naiwnością oczekiwać, że państwo nakładające sankcje wynikające ze względów bezpieczeństwa narodowego podporządkowywałoby się takiemu wyrokowi. W konsekwencji druga strona sporu nałożyłaby sankcje karne, co w efekcie mogłoby sprowokować odpowiedź pierwszego państwa i doprowadzić do spirali wzajemnych sankcji. Nietrudno sobie wyobrazić, że tego rodzaju działania mogłyby rozsadzić cały system prawny regulujący międzynarodowe relacje handlowe. Czy Rosja będzie pierwszym krajem, który zdecyduje się na taki ruch? Ciężko to stwierdzić, choć jak pokazują ostatnie wydarzenia, Kreml jest zdecydowany na ciągłe podbijanie stawki w grze.
Autor jest adiunktem w Instytucie Nauk Prawnych PAN, redaktorem prowadzącym Polish Yearbook of International Law
