Administracja weterynaryjna: znaczenie protokołu kontroli

Na łamach „Rzeczpospolitej" problematyka prawa weterynaryjnego i organów administracji weterynaryjnej jest podejmowana rzadko. Również i w literaturze prawniczej zagadnienia te nie cieszą się dużą popularnością, a przecież stanowią istotny element nie tylko działalności przedsiębiorców, ale także przeciętnego konsumenta. Od sprawności działania organów administracji weterynaryjnej w dużym stopniu zależy bezpieczeństwo żywności i żywienia, a także stan zdrowia zwierząt. Stąd też wymaga to od ustawodawcy przyjęcia takich rozwiązań, które tę skuteczność zagwarantują.

Jednym z takich instrumentów jest wyposażenie administracji weterynaryjnej w kompetencje kontrolne, przy jednoczesnym nadaniu protokołowi kontroli szczególnego charakteru.

Jeżeli kontrola jest kierowana na zewnątrz, a więc wobec podmiotów, które nie są w strukturach administracji publicznej, zawsze pojawia się problem ochrony praw i wolności kontrolowanych jednostek, w tym również problem ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Jednocześnie skuteczność działania organów administracji publicznej wymaga ograniczania tejże wolności. Stąd też rozwiązania przyjęte w ustrojowej dla organów administracji publicznej ustawie musi cechować z jednej strony gwarancja ochrony praw i wolności, a z drugiej strony sprawność i skuteczność działania.

Waga ustaleń

Czynności kontrolne dokonywane przez organy administracji weterynaryjnej są dokumentowane i przybierają postać protokołu z kontroli. W działaniach organów administracji weterynaryjnej ustalenie stanu faktycznego ma niebagatelne znaczenie. Decyduje ono bowiem o dalszym przebiegu postępowania administracyjnego, ewentualnie postępowania sądowo-administracyjnego czy wreszcie innych postępowań.

Jednocześnie prawodawca ma świadomość, że ustalany przez organy administracji weterynaryjnej stan faktyczny ma charakter ulotny, a również bardzo często ulega on zmianie przez podmiot kontrolowany, np. poprzez zaniechanie dodawania do paszy białka zwierzęcego, którego istnienie ujawniono w kontroli.

Jak stanowi art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej: „Ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia".

Z przepisu tego wynika, że ustalenia poczynione podczas kontroli organów administracji weterynaryjnej, a przede wszystkim ustalenie określonego stanu faktycznego, ma istotne znaczenie dla dalszych ewentualnych postępowań. Prawodawca bowiem wyraźnie wskazuje, że ustalenia te mogą być podstawą wszczęcia postępowań jurysdykcyjnych, w tym również postępowań, w których wydawane będą decyzje administracyjne.

W konsekwencji trzeba przyjąć, że postępowanie dowodowe prowadzone w ramach postępowania jurysdykcyjnego ulega ograniczeniu na korzyść stanu faktycznego ustalonego w protokole kontroli. Wprawdzie ustawa wyraźnie tego nie wskazuje, niemniej jednak konstrukcja art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej wskazuje, że ustalenia poczynione w takim protokole mają charakter wiążący. Bardzo często nie ma bowiem innych środków dowodowych, za pomocą których można byłoby ustalić stan faktyczny z uwagi na jego ulotność, a także interes przedsiębiorcy, aby ten ustalony stan faktyczny był inny, niż organ go stwierdził.

Ocena protokołu

W orzecznictwie sądów administracyjnych ocena protokołu kontroli dokonywana jest w różnoraki sposób. Niektóre sądy przyjmują, i słusznie, że ustalenia poczynione w tym protokole są ustaleniami wiążącymi (jak np. WSA w Bydgoszczy w wyrokach z 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 933/13 i II SA/Bd 934/13). Oczywiście warunkiem przyjęcia takiego stanowiska jest zachowanie wszelkich standardów ochrony interesów kontrolowanego podmiotu, o czym będzie jeszcze mowa niżej. Ustawodawca bowiem nie dopuszcza arbitralności ustaleń organu kontrolowanego. Natomiast w niektórych przypadkach sądy uznawały, że ustalenia poczynione w protokole kontroli nie zwalniają organu z obowiązku poszukiwania prawdy obiektywnej, np. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 27 listopada 2013 r., sygn. akt: II SA/Bd 984/13. Istotna rola protokołu kontroli w ewentualnych postępowaniach, w tym w postępowaniach administracyjnych wymaga zachowania gwarancji dla podmiotu kontrolowanego. Musi on mieć możliwość obrony przed ustaleniami czynionymi w toku kontroli. Gwarancje takie wynikają z art. 19c, 19d i 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Gwarancyjny charakter ma zapewnienie przy kontroli udziału samego podmiotu kontrolowanego lub upoważnionego przez niego podmiotu. Obecność kontrolowanego lub upoważnionej osoby ma przede wszystkim na celu zachowanie obiektywizmu kontroli i poczynionych w jej toku ustaleń. Podmiot kontrolowany może uczestniczyć na bieżąco w czynnościach kontrolnych, weryfikując prawidłowość działania organów kontrolujących.

Znaczenie gwarancyjne ma również prawem określona treść protokołu. Protokół musi odpowiadać standardom określonym w normie prawnej. Szczególnie istotne znaczenie ma pouczenie skarżącego co do możliwości wniesienia zastrzeżeń.

Wreszcie trzecim elementem o charakterze gwarancyjnym, w mojej ocenie najistotniejszym, jest możliwość wniesienia przez kontrolowanego zastrzeżeń do protokołu. Jest to jednak jedyny sposób kwestionowania stanu faktycznego, ustalonego przez organy kontrolujące. Jak wyjaśniał w wyżej cytowanych wyrokach WSA w Bydgoszczy, niewniesienie zastrzeżeń do protokołu kontroli pozbawia podmiot kontrolowany uprawnienia do negowania poczynionych w protokole z kontroli ustaleń odnośnie do stanu faktycznego.