Program „Przyszłe pokolenie UE”. Plan niedoskonały

Ogłoszony przez Komisję Europejską plan odbudowy unijnej gospodarki traktowany jest jako rewolucyjny krok w procesie europejskiej integracji. Dla jego zwolenników jest to nowy plan Marshalla. Sceptycy natomiast mówią o „koronaobligacjach” wprowadzonych tylnymi drzwiami. A wszyscy widzą w tym przełamanie niemieckiego oporu wobec uwspólnotowienia długów UE, co akurat nie jest prawdą.

Unijne obligacje to nic nowego. Budżet UE był i jest poręczycielem rozmaitych instrumentów finansowych. Oznacza to potencjalne uruchomienie gwarancji, czyli wspólnotową odpowiedzialność za zaciągnięte długi. Wiarygodność budżetu jest wykorzystywana na kilka sposobów. Dla krajów spoza strefy euro, takich jak Polska, najistotniejszy jest tzw. Balance of payments (BoP) assistance facility. To instrument zarządzany bezpośrednio przez Komisję Europejską, która pożycza na rynkach i udziela kredytów krajom przeżywającym problemy płatnicze. W czasie kryzysu finansowego 2008–2011 beneficjentami tych kredytów były Łotwa, Węgry i Rumunia. Reagując na ten kryzys, Bruksela uruchomiła w roku 2010 tzw. European Financial Stabilisation Mechanism, także oparty na gwarancjach wspólnotowych. W przeciwieństwie do trwałego mechanizmu pomocowego dla krajów spoza strefy euro ten instrument ratunkowy strefy euro miał charakter tymczasowy. Kredytował kraje w największej potrzebie – Grecję, Irlandię i Portugalię.

Na tym nie kończy się lista wspólnych unijnych pożyczek, które są tym bardziej ryzykowne, im bardziej wspomagają kraje spoza Unii Europejskiej. Tak więc wspólnotowa odpowiedzialność UE za pożyczki zaciągane na rynkach finansowych nie jest niczym nowym. Dotychczasowe instrumenty nie obniżyły wiarygodności ratingowej budżetu UE. Na tym opiera się optymizm co do nowego funduszu odbudowy gospodarczej.

Nadzwyczajna skala

Zdolności pożyczkowe wspomnianych instrumentów dla strefy non-euro (50 mld euro) i tymczasowego mechanizmu ratunkowego dla strefy euro (60 mld euro) to zaledwie ułamek nowego przedsięwzięcia, które nazwano „Przyszłe pokolenie UE”. Wiarygodność budżetu europejskiego wystawiona będzie na próbę w bezprecedensowej skali – Komisja Europejska chce pożyczyć na rynku 750 mld euro i rozdysponować w latach 2021–2024 pomiędzy kraje członkowskie. Propozycja została oparta na analizie potrzeb europejskiej gospodarki, która w roku 2020, wedle prognozy, wpadnie w recesję rzędu 7,4 proc. Jeśli dobrze rozumiemy intencję Komisji, program został tak zaprojektowany, aby skokowo zwiększyć inwestycje publiczne, ale bez zagrożenia dla finansów publicznych, które w wielu krajach są na granicy bezpieczeństwa. Stąd nadzwyczajna przewaga bezzwrotnych grantów nad pożyczkami, co odróżnia ten plan od dotychczasowych instrumentów finansowych, które polegają wyłącznie na pożyczkach.

Tymczasowy czteroletni program odbudowy gospodarczej ma być integralną częścią wieloletnich ram finansowych 2021–2027, podnosząc ich wolumen z 1,1 bln euro do ponad 1,8 bln. Dotacje mają wzmocnić rozmaite programy budżetu UE z kohezją na czele. Z całościowej kwoty 750 mld euro aż 451 mld to dotacje finansujące publiczne inwestycje w krajach członkowskich, 250 mld to pożyczki udzielane w tym samym celu, reszta to zasilenie dwóch instrumentów budżetowych (InvestEU i ESFI) gwarantujących pożyczki dla inwestorów prywatnych.

Program „Przyszłe pokolenie UE” czyni z Komisji Europejskiej poważnego gracza na rynkach finansowych. To też jest coś nowego. Jeśli do programu wartego 750 mld euro dodać unikalny program pożyczkowy SURE, także zarządzany przez Brukselę (100 mld), który ma pomagać pracownikom najbardziej poszkodowanym przez pandemię, to mogłoby się wydawać, że ambicje Komisji przewyższają Pandemiczny Awaryjny Program Skupu Aktywów Europejskiego Banku Centralnego wart 750 mld euro. 4 czerwca ogłoszono jednak jego rozszerzenie o 600 mld euro, co zapewne ma związek z fatalną prognozą dla strefy euro. Tak więc EBC pozostaje „największym mocarzem”, jeśli chodzi o recepty antykryzysowe.

Polityczne deklaracje wyraźnie wskazują, że alokacja pozyskanych funduszy ma uwzględniać straty społeczne i gospodarcze związane z pandemią w krajach UE. Wśród tych szczodrze obdarowanych krajów znalazła się Polska. Media rządowe otrąbiły sukces, nie zauważając istotnej sprzeczności z własną propagandą sukcesu, że Polska świetnie sobie radzi i jest wzorem dla całego świata. Idąc tym śladem, poważne instytucje Zachodu – agencja Bloomberg, instytut w Mannheim, Uniwersytet Duisburg-Essen – ostrzegały, że Polska może dopłacać do tego „interesu”. Ostatecznie Komisja przyjęła inne kryteria podziału pieniędzy, które sprzyjają Polsce, w sprzeczności z propagandą rządową. Cieszy, że jednak jesteśmy w gronie beneficjentów, ale to znaczy, że Bruksela zauważyła nasze problemy.

Pomoc nie będzie bezwarunkowa. Podtrzymany jest związek funduszy ze stanem praworządności w krajach członkowskich. Zatem fundusze mogą być zawieszone. Niewygodą dla PiS są także priorytety, takie jak zielony ład i infrastruktura cyfrowa. Będą więc pieniądze, ale warunkowe, przede wszystkim mocno „zazielenione”.

Czynniki ryzyka

Jeśli chodzi o niebezpieczeństwa, po pierwsze, zwraca uwagę optymistyczny kalendarz całego procesu decyzyjnego, niezbędnego do wdrożenia i realizacji programu. Jeśli budżet UE ma utrzymać najwyższy rating kredytowy jako wiarygodny gwarant spłaty wielomiliardowych pożyczek, konieczne jest znaczące podniesienie pułapu środków własnych finansujących budżet. Zwiększy to tymczasowo tzw. headroom, czyli przestrzeń, która zawiera się pomiędzy poziomem płatności a maksymalnym pułapem środków mogących zasilić budżet. Wymaga to jednomyślnej zgody 27 krajów, a następnie ratyfikacji przez wszystkich członków UE zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Cały proces powinien zostać sfinalizowany do końca tego roku. Nasza pamięć podpowiada, że tzw. Own Resources Decision, czyli wymagana zgoda, potrzebowała dotąd 18–24 miesięcy. Oby tym razem nastąpiło cudowne przyspieszenie!

Po drugie, trzeba pozyskać zgodę płatników netto do budżetu UE, którzy niechętnie patrzą na uwspólnotowienie długów w ramach „Przyszłego pokolenia UE” i domagają się cięć wieloletnich ram finansowych 2021–2027. Być może zakończy się to zgodą na tymczasowy instrument awaryjny kosztem budżetu wieloletniego, co nie będzie korzystne dla Polski i na pewno napotka sprzeciw Parlamentu Europejskiego. Pozyskanie zgody europarlamentu jest zaś warunkiem uruchomienia wszystkich programów, co musi nastąpić do końca roku, tak by cała maszyna budżetowa mogła ruszyć 1 stycznia 2021.

Według założeń Komisji zaciągnięty dług ma być spłacany po roku 2027, najpóźniej do roku 2058. Odsetki na kwotę 17,4 mld euro zostały już uwzględnione w projekcie wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027. Komisja chce zmniejszyć obciążenie budżetów narodowych i planuje nowy „koszyk” źródeł finansowania budżetu UE po roku 2027. Liczy na pozyskanie 35 mld euro rocznie.

Niestety, te nowe źródła finansowania budżetu UE, opisywane jako unijne podatki, są kontestowane w wielu krajach członkowskich. Pierwszy test realności zamierzeń Komisji nastąpi wtedy, gdy kraje członkowskie zgodzą się jednomyślnie na skromne nowe źródła (maksimum 10 mld rocznie), planowane od roku 2021, czyli opodatkowanie niepoddanego recyklingowi plastiku i europejskiego systemu handlu uprawnieniami do emisji CO2 (ETS). Jeśli nie będzie zgody na nowe źródła zasilania budżetu po roku 2027, potrzebne będą większe składki narodowe. A jeśli nie pozwolą na nie płatnicy netto, to ucierpią następne budżety wieloletnie, szczególnie spójność i rolnictwo, które czynią z Polski największego beneficjenta funduszy UE. Niejasności wokół mechanizmu spłaty zobowiązań to zdecydowanie najsłabszy punkt dumnego programu odbudowy gospodarczej ogłoszonego przez Komisję Europejską.

Co dla Polski

Propaganda rządowego sukcesu: „wywalczyliśmy 64,5 mld”, ma się nijak do rzeczywistości. Po pierwsze dlatego, że zasadnicze znaczenie dla ogłoszenia programu odbudowy gospodarczej i jego treści miała deklaracja Merkel–Macron. Warszawy nikt nie słuchał, bo od dawna straciła wiarygodność. Po drugie, negocjacje dopiero przed nami. Po trzecie, nie będzie 64,5 mld euro.

Tu kłania się matematyka. Od tej kwoty trzeba odjąć pożyczki, ponieważ trzeba je spłacać wraz z odsetkami, jak również nasz wkład do tego programu wyliczony przez Komisję na 29 mld euro. Pozostaje około 8 mld euro, które nie rekompensuje znacznie większych potencjalnych strat w wieloletnich ramach finansowych 2021–2027 w stosunku do obecnego budżetu 2014–2020. Zintegrowanie tymczasowego planu odbudowy z budżetem wieloletnim zamazuje bilans korzyści i strat dla Polski. Przeprowadzając realną kalkulację, prawdą jest strata liczona na minimum 10 mld euro. Tak jak już wspominaliśmy, nawet te okrojone fundusze mogą być zawieszone dla kraju, który łamie zasady rządów prawa, a co do upadku praworządności w Polsce w Unii nie ma najmniejszych wątpliwości.

Generalnie sygnalizujemy europejski, a nie tylko polski problem. Unijny program „Przyszłe pokolenie UE” to dobra wiadomość dla Europy, ale obciążona niewiedzą co do wiarygodnego mechanizmu spłaty wielomiliardowych zobowiązań. Oby nie był to ciężar trudny do udźwignięcia przez następne pokolenie!