Jak nas Niemcy suwerenności nauczyli

Skoro ten wyrok stwarza nam, Polakom, takie nadzwyczajne „przyzwolenie” dla ochrony naszej suwerenności, to warto mu się bliżej przyjrzeć. Duża część orzeczenia to ogólna interpretacja tego, czym jest UE w pojmowaniu niemieckiego sądu: że jest to związek państw suwerennych, że ma tylko te kompetencje, które jej owe państwa dobrowolnie nadały, a także że Unia nie jest wyposażona w tzw. Kompetenz-Kompetenz, czyli kompetencję do określania (a zatem rozszerzania) własnych kompetencji.

To wszystko jest doskonale znane nie tylko z wcześniejszych orzeczeń FTK, ale także z tego, co już na ten temat powiedział polski Trybunał Konstytucyjny. W orzeczeniu z 11 maja 2005 w sprawie traktatu akcesyjnego TK przypomniał, że UE funkcjonuje „na zasadzie i w obrębie kompetencji powierzonych przez państwa członkowskie”, podkreślił nadrzędność konstytucji nad wszelkim innym prawem na terenie Rzeczypospolitej, a także, że „proces integracji europejskiej związany z przekazywaniem kompetencji w niektórych sprawach organom wspólnotowym (unijnym) ma oparcie w samej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

[wyimek]Rzekoma przełomowość orzeczenia niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego jest w istocie dość banalnym powtórzeniem oczywistości prawniczych[/wyimek]

Podobnie jak teraz powiedział FTK, tak i polski Trybunał w 2005 roku oświadczył jednoznacznie: „Państwa członkowskie pozostają suwerennymi podmiotami – stronami traktatów założycielskich Wspólnot i Unii Europejskiej”.

Rzekoma przełomowość orzeczenia niemieckiego okazuje się więc w istocie banalnym powtórzeniem oczywistości prawniczych, które są także takimi oczywistościami na gruncie orzecznictwa polskiego TK.

[srodtytul]Dwa istotne akapity[/srodtytul]

Praktyczne znaczenie prawne w odniesieniu do traktatu lizbońskiego mają tylko dwa akapity wyroku niemieckiego.

Pierwszy brzmi tak: „Wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego Republika Federalna Niemiec pozostanie państwem suwerennym. W szczególności istota władzy państwa niemieckiego pozostaje chroniona. Podział kompetencji Unii Europejskiej i ich rozgraniczenie od kompetencji państw członkowskich dokonane są zgodnie z zasadą przyznania (mówiącą, że Unia ma tylko te kompetencje, jakie przyznały jej uprzednio państwa członkowskie – przyp. W.S.). (…) Transfer suwerennych funkcji władczych do Unii Europejskiej nie jest zatem zakwestionowany przez poszczególne postanowienia traktatu lizbońskiego”.

Czyli: spokojnie. Traktat lizboński nie zagraża suwerenności – w każdym razie niemieckiej – mówi nam FTK, tak chwalony przez prawicowych autorów. Pani profesor Krystyno Pawłowicz: nie jest tak, że traktat ten jest „ucieleśnieniem kolejnego milowego kroku w znoszeniu suwerenności terytoriów składających się na budowane państwo europejskie”. Proszę przyjąć to na mocy autorytetu sądu w Karlsruhe, który tak pani podziwia.

Drugi akapit orzeczenia, który ma praktyczne znaczenie, dotyczy dwóch ustaw okołolizbońskich, przyjętych przez niemiecki parlament. O ile jedna z tych ustaw uzyskuje pełną aprobatę niemieckiego trybunału, o tyle „ustawa o rozszerzeniu i wzmocnieniu uprawnień Bundestagu i Bundesratu w sprawach europejskich” łamie artykuł 38.1 w powiązaniu z artykułem 23.1 niemieckiej konstytucji w tym zakresie, w jakim prawa uczestnictwa niemieckiego Bundestagu i Bundesratu (w kształtowaniu prawa europejskiego zmieniającego ewentualnie traktaty europejskie – przyp. W.S.) nie zostały zapewnione w stopniu konstytucyjnie wymaganym”.

Tłumacząc to z prawniczego na nasze: jedna z dwóch ustaw okołoratyfikacyjnych nie zapewnia dostatecznego udziału niemieckiego parlamentu w ewentualnych przyszłych poprawkach traktatów UE. Co prawda wszelkie zmiany i tak wymagają jednomyślności w Radzie, a zatem nie mogą być dokonane bez zgody m.in. Niemiec (co w tym kontekście konstatuje orzeczenie FTK), ale chodzi o to, by ta zgoda była też wyrażona przez niemiecki parlament w odpowiedniej procedurze, a nie tylko przez rząd, reprezentowany w Radzie. A zatem ta ustawa musi być poprawiona jeszcze przed ratyfikacją.

[srodtytul]Sprawy wewnątrzniemieckie[/srodtytul]

To wszystko. Z tego wypływa jedna zasadnicza konkluzja: wstrzymanie ratyfikacji przez Niemcy do czasu wycyzelowania owej ustawy w ogóle nie dotyczy relacji między Niemcami a Unią i nie wynika z żadnej obawy o niemiecką suwerenność, ale jest związane z wewnątrzniemieckimi procedurami prawnymi dotyczącymi tego, kto w Niemczech ma uczestniczyć w ewentualnych przyszłych modyfikacjach traktatów europejskich.

Co wynika z tego wyroku dla Polski? Praktycznie – absolutnie nic. Trybunał dał zielone światło ratyfikacji, ale jednocześnie nakazał niemieckiemu parlamentowi lepsze zabezpieczenie jego uprawnień w stosunku do niemieckiej egzekutywy, jeśli chodzi o kształtowanie prawa europejskiego – i to tylko w tym zakresie, w jakim jakieś przyszłe prawo europejskie może prowadzić do zmian traktatowych przepisów kompetencyjnych.

Nie jest to więc kwestia podziału kompetencji w układzie pionowym – między państwem niemieckim a Unią – ale wyłącznie w układzie poziomym – między niemieckim parlamentem a rządem. Niemiecki Trybunał Konstytucyjny troszczy się – i ma ku temu wszelkie prawo – o utrwalenie lub wzmocnienie kompetencji niemieckiego parlamentu względem niemieckiego rządu. Ale jakie stąd mają wynikać lekcje dla Polski? Dalibóg, żadne.

[srodtytul]Strachy na Lachy[/srodtytul]

W reakcjach prawników i publicystów, zachwyconych niemieckim orzeczeniem, można wyczytać nadzieję, że orzeczenie to wzmacnia argumentację na rzecz nieratyfikowania traktatu lizbońskiego przez prezydenta RP. Na czoło wysuwają się dwa typy argumentów – oba tak słabe, że zdradzają chyba przeświadczenie, iż skleci się z nich jeden porządny. Tak jednak nie jest. Warto te dwa argumenty zrekonstruować.

Pierwszy jest taki: polski prezydent nie powinien ratyfikować traktatu lizbońskiego, skoro jeszcze nie ratyfikowały go Niemcy i, oczywiście, Irlandia. Absurdalność tego argumentu jest widoczna, gdy go tylko wyartykułować explicite, a już zwłaszcza gdy go skonfrontować z deklarowanym przywiązaniem do polskiej suwerenności.

Dlaczego polska suwerenna decyzja o tym, czy akt polskiego parlamentu (o ratyfikacji traktatu lizbońskiego) jest zgodny z polską konstytucją i polską racją stanu, ma być zdeterminowana przez decyzję niemieckiego sądu i irlandzkich wyborców? Doktryna, według której najbardziej suwerenny akt jednego państwa – ratyfikowanie umowy międzynarodowej – ma być uzależniony od suwerennego aktu innego państwa, jest nie tylko czymś niespotykanym w światowym konstytucjonalizmie, ale też zdaje się podważać, a nie wzmacniać, suwerenność.

Drugi argument jest – na pozór – poważniejszy. Bez względu na to, co zadecydują Niemcy oraz Irlandczycy i jaki to ma wpływ na decyzje polskiego prezydenta, traktat lizboński jest podobno zagrożeniem polskiej suwerenności i dlatego prezydent nie powinien go ratyfikować. Tu chciałoby się na świadków argumentu przeciwnego, a mianowicie, że traktat lizboński w niczym nie narusza suwerenności państwowej, przywołać autorytet nie tylko niemieckiego Sądu Konstytucyjnego, tak nagle docenionego przez polską prawicę, ale także autorytety czołowych polskich polityków, chyba szanowanych przez prof. Krasnodębskiego, prof. Pawłowicz i mec. Hamburę, a mianowicie prezydenta Lecha Kaczyńskiego i byłego premiera Jarosława Kaczyńskiego. Mieli oni, jeśli dobrze pamiętam, jakiś związek z podpisaniem przez Polskę traktatu lizbońskiego.

Czyżby dokonali wtedy karygodnej wyprzedaży polskiej suwerenności? (Tak na marginesie: przynajmniej prawnicy powinni pamiętać, że prawo międzynarodowe przewiduje pozytywny obowiązek władz państwa, które podpisało umowę międzynarodową, do podjęcia w dobrej wierze działań zmierzających do ratyfikacji już podpisanej umowy).

Przyjmijmy jednak, że argument z tych autorytetów nie przemówi do naszych autorów. Czy rzeczywiście UE staje się superpaństwem pożerającym suwerenność państw członkowskich? Czy mamy do czynienia z „integracją w celu tworzenia państwa europejskiego”, a Unia „uzurpuje sobie rolę nadrzędnego nad narodami suwerena wspólnotowego”? Czy traktat lizboński „doprecyzowuje i dosztukowuje kolejne elementy jednolitego państwa” (jak pisze prof. Pawłowicz)?

Strachy na Lachy. Traktat lizboński zawiera pewne elementy pogłębienia integracji, ale są to zmiany stopniowe i niewielkie, takie jak choćby rozszerzenie głosowania większościowego (ale pozostawienie najbardziej drażliwych sfer w domenie głosowania jednomyślnego).

[srodtytul]Dziwne państwo[/srodtytul]

Ale w żaden sposób nie można przypisać tym zmianom jakiejś tendencji „federalistycznej” polegającej na uniformizacji ustrojowej państw członkowskich; raczej jest to próba popchnięcia nieco naprzód struktury „wspólnotowej”, na której opiera się cała Unia, polegającej na zachowaniu daleko idącej odmienności w sferze makro (ustrojowej) przy harmonizacji prawa i polityki na szczeblu mikro.

Krytycy traktatu lizbońskiego odwołują się m.in. do zasad demokracji. Smutny paradoks polega na tym, że ten dokument właśnie prowadzi do pewnego udemokratycznienia Unii – przez np. zwiększenie kompetencji Parlamentu Europejskiego, wzmocnienie instytucji inicjatywy powszechnej, większy udział parlamentów krajowych w prawodawstwie unijnym itp.

Odrzucając w imię demokracji traktat demokratyzujący Unię, sugerując w imię obrony suwerenności uzależnienie polskiej suwerennej decyzji ratyfikacyjnej od decyzji innych państw, chwaląc w imię powstrzymania integracji decyzję niemieckiego sądu dającą zielone światło traktatowi wzmacniającemu procesy integracyjne – prawicowi prawnicy i naukowcy walczą ze zmorami będącymi produktem ich imaginacji. Dają przy tym za wzorzec do naśladowania wyrok, jaki chcieliby – żarliwie, ale błędnie – przypisać niemieckiemu Sądowi Konstytucyjnemu.

[ramka][srodtytul]Pisali w opiniach[/srodtytul]

[i][b]Stefan Hambura[/b][/i]

[b]Niemcy pokazują, jak bronić suwerenności[/b]

[i]7 lipca 2009[/i]

[i][b]Zdzisław Krasnodębski[/b][/i]