Jak Donald Tusk powinien walczyć z korupcją

Podstawowym, międzynarodowym badaniem w tym względzie, obrazującym poziom postrzeganej korupcji wśród urzędników i polityków, jest Indeks Percepcji Korupcji, ustalany od 1995 przez Transparency International - największą organizację antykorupcyjną na świecie. Badanie to szereguje kraje ze względu na poziom postrzeganej korupcji mierzonej na 10-punktowej skali. Im wyższą punktację otrzymuje dane państwo, tym poziom postrzeganej korupcji jest w nim niższy.

Najlepszy, jak do tej pory, wynik IPK Polska uzyskała w 1996 r., kiedy po raz pierwszy została uwzględniona w tym badaniu, otrzymując 5,6 punkta. Później jej notowania jechały w dół aż do rekordowo niskiego poziomu 3,4 pkt. w 2005. W 2006 r. nastąpiło odwrócenie tego spadkowego trendu i notowania Polski zaczęły rosnąć.

W ostatnim badaniu, opublikowanym w grudnia 2011 r., uzyskaliśmy 5,5 punkta, co oznacza średni poziom postrzeganej korupcji. Daleko nam do liderów rankingu, Nowej Zelandii, Dani, Finlandii Szwecji i Singapuru, które otrzymały przeszło 9 punktów (od 9.5 do 9.2), ale za to wypadamy bardzo dobrze w grupie nowych członków Unii Europejskiej, zajmując trzecie miejsce po  Estonii (6,4) i Słowenii (5,9). W latach 2003 – 2006 mieliśmy najniższy wskaźnik IPK nie tylko w tej grupie, ale całej Unii Europejskiej. Obecnie za najbardziej skorumpowane państwa unijne uważane są: Grecja – 3,5, Bułgaria -3,6, Rumunia 3,7 oraz Włochy - 3,9. Dane te wskazują na istnienie korelacji pomiędzy poziomem postrzeganej korupcji a sprawnością państwa i jego sytuacją finansową.

Lepsze wyniki Polski w międzynarodowym rankingu korupcji cieszą, niemniej trzeba zdawać sobie sprawę, że są one do pewnego stopnia artefaktem.  (odnosi się to również to polskich badań opinii publicznej, które wskazują na analogiczną tendencję). Bardzo duży wpływ na skalę postrzeganej korupcji mają media. Jeśli o korupcji pisze się i mówi coraz mniej, a taki trend daje się zaobserwować od kilku lat, to automatycznie problem ten blaknie w świadomości społecznej. Inna przyczyna tego stanu rzeczy wiąże się ze zmianą charakteru zjawiska korupcji Polsce. Zmniejsza się korupcja administracyjna, z którą obywatele stykają się najczęściej (obok łapówkarstwa w służbie zdrowia), natomiast rośnie znacznie groźniejsza w skutkach korupcja na najwyższych szczeblach władzy, występująca w obszarze prywatyzacji, dużych zamówień publicznych i tworzenia prawa. O jej przejawach społeczeństwo wie tylko tyle, ile dowie się z mediów.

Straty wielkich rozmiarów

O tym, że korupcja w Polsce rozwija się w najlepsze, świadczy występowanie kosztów społecznych i ekonomicznych, jakie z reguły niesie ze sobą to zjawisko. Koszty społeczne objawiają się przede wszystkim w niskim zaufaniu obywateli do polityków i instytucji publicznych, co skutkuje brakiem poszanowania dla prawa i norm moralnych i w konsekwencji niską sterowalnością państwa.

Według wyników polskich badań opinii publicznej to właśnie polityka jawi się jako dziedzina najbardziej skorumpowana (na drugim miejscu jest służba zdrowia, która jeszcze do niedawna była liderem w tym zakresie). Co więcej, procent osób wyrażających takie przekonanie znacząco wzrósł na przestrzeni ostatnich kilka lat. Np. według badań CBOS  z 2010 r. 60 proc. respondentów, było zdania, że  korupcja występuje najczęściej wśród polityków - działaczy partyjnych, radnych, posłów, senatorów podczas gdy w 2006 r. analogiczną opinię wyraziło tylko 35 proc. Taka sama tendencja dotyczy zaufania do instytucji publicznych.  Np. w okresie 2008 – 2010 zaufanie do. Sejmu i Senatu, partii politycznych, urzędników administracji publicznej, władz lokalnych i sądów spadło o kilkanaście punktów procentowych z i tak niskiego lub niezbyt wysokiego pułapu.  (Np. zaufanie do Sejmu zmalało z 39 do 21%.) (Źródło: CBOS 2010)

Jeśli chodzi o koszty ekonomiczne korupcji to wyobrażenie o ich skali dają wyniki finansowe kontroli przeprowadzanych przez Najwyższą Izbę Kontroli. (Kontrole Izby z natury rzeczy dotyczą obszarów narażonych na działania niezgodne z prawem oraz zagrożone korupcją). W 2010 roku wymiar finansowy nieprawidłowości ujawnionych przez Izbę zamknął się kwotą 14,5 mld złotych. Na przestrzeni lat 2005 -2010 było to 83,7 mld złotych (!). Powyższe straty to tylko wierzchołek góry lodowej, bo przecież kontrole NIK obejmują rokrocznie jedynie wycinek funkcjonowania państwa. Jest wysoce prawdopodobne, że rzeczywista wielkość kosztów ponoszonych przez państwo w postaci uszczuplonych przychodów budżetowych z podatków, ceł, prywatyzacji, sprzedaży i wynajmu nieruchomości czy nieprawidłowych zamówień publicznych, za którymi nierzadko kryją się praktyki korupcyjne, jest wielokrotnie wyższa.

Innym miarodajnym wskaźnikiem kosztów korupcji są dane dotyczące wielkości rynku zamówień publicznych. W 2010 Urząd Zamówień Publicznych szacował wartość tego rynku na ok. 167 mld zł. Zamówienia publiczne to jeden z obszarów najbardziej zagrożonych korupcją.  Nawet, jeśli założymy, że rzeczywista skala nieprawidłowości w tym sektorze jest nieduża, np. dotyczy tylko 5 proc. wydatkowanych pieniędzy to daje to 8,3 mld zł.

Łatwiej gonić króliczka niż go złapać

Co robi państwo aby przeciwdziałać korupcji?  Aby odpowiedzieć na to pytanie przyjrzyjmy się działaniom podejmowanym w obrębie dwóch podstawowych filarów polityki antykorupcyjnej: represji, czyli ściganiu i karaniu praktyk korupcyjnych, oraz prewencji, rozumianej jako stanowienie i egzekwowanie odpowiednich przepisów i procedur. Jeśli chodzi o pierwszy filar, to Polska posiada dobrze rozwinięty system ścigania korupcji. Dotyczy to zarówno regulacji prawnych jak i instytucji.  W wyniku kilku nowelizacji, przeprowadzonych na przestrzeni ostatniej dekady, kodeks karny zawiera szeroki katalog przestępstw korupcyjnych. Mamy również całą masę instytucji zajmujących się walką z takimi przestępstwami - policja, CBA, prokuratura, ABW, służba graniczna, żandarmeria wojskowa, Naczelna Prokuratura Wojskowa i wywiad skarbowy. Ponadto służby te dysponują wieloma instrumentami prawnymi mającymi ułatwić ściganie korupcji, jak np. łapówka kontrolowana czy zapewnienie niekaralności lub złagodzenia kary osobie, która dopuściła się przekupstwa, ale w odpowiednim czasie zawiadomiła o tym organy ścigania.

Trudno powiedzieć, jaka jest efektywność działania powyższych służb, gdyż brak danych, które pozwoliłyby to ustalić. Pośrednim wskaźnikiem jest liczba rejestrowanych przestępstw korupcyjnych, czyli wszczętych postępowań.  Jeśli liczba ta rośnie, to zakłada się, że rośnie skuteczność działania danej służby. Miernik ten nie jest jednak do końca obiektywny, ponieważ wzrost liczby rejestrowanych przestępstw może odzwierciedlać nie tyle lepsze działanie odpowiednich służb, co raczej wzrost skali korupcji. W rzeczywistości mówi nam on zarówno o jednym jak i o drugim zjawisku, tyle, że nie wiadomo, jakie są proporcje między nimi.

Robiąc to zastrzeżenie przyjrzyjmy się jak wygląda statystyka ujawnionej przestępczość korupcyjnej na przestrzeni ostatnich kilku lat. Według danych Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych (KCIK) przy Komendzie Głównej Policji w okresie 2004-2009 zarejestrowano w sumie 41 265 przestępstw o naturze korupcyjnej. Liczba tych przestępstw stale rośnie, w samym 2009 zanotowano ich  11 726 podczas gdy w 2004 r. było ich jedynie 2250.

Najwięcej przestępstw korupcyjnych rejestruje policja. W 2009 r. odpowiadała ona za połowę wszczętych postępowań. Na drugim miejscu jest prokuratura – 43,4 proc. CBA to zaledwie 4,6 proc. ogółu zarejestrowanych spraw. Być może nie należy się temu dziwić, biorąc pod uwagę stosunkowo krótki okres działanie tej instytucji oraz powierzenie jej spraw o większym ciężarze gatunkowym.

Ile zarejestrowanych przypadków korupcji znajduje finał w sądzie? Porównanie liczby osób skazanych prawomocnym wyrokiem sądowym do liczby wszczętych postępowań, pokazuje się, że w okresie 2004 -2009 wyrokiem sądowym skończyło się tylko 35 proc. spraw. Porównanie to ma jednak charakter orientacyjny, bo opiera się na założeniu, że jednemu postępowania odpowiada  jedna osoba podejrzana, podczas gdy w rzeczywistość jest ich więcej (ile średnio – nie wiadomo). Można więc powiedzieć, że w przypadku zdecydowanej większości osób podejrzanych o korupcję nie dochodzi do udowodnienia winy.

Wina bez kary

Dlaczego tak się dzieje? Do pewnego stopnia można to wyjaśnić charakterem przestępstw korupcyjnych, które są trudne do udowodnienia czy też nieumiejętnym przygotowaniem materiałów dowodowych. Jednakże gros winy ponosi prokuratura, która większość postępowań umarza lub ich nie podejmuje, nie uzasadniając należycie swoich decyzji. Wynika to przede wszystkim z niedostatecznych kompetencji prokuratorów, braku specjalizacji i szkoleń, niedostatków kadrowych i finansowych oraz braku należytego nadzoru nad decyzjami o umorzeniu czy nie podejmowaniu postępowań.

O tym, iż to prokuratura jest wąskim gardłem między ściganiem a karaniem przestępstw korupcyjnych świadczy również podejście tego organu do doniesień o podejrzeniu przestępstwa, składanych przez inne instytucje, np.  Regionalne Izby Obrachunkowe, Urząd Zamówień Publicznych, instytucje zajmujące się dystrybucją funduszy unijnych czy Najwyższą Izbę Kontroli. Dla ilustracji weźmy statystykę dotyczącą NIK. W latach 2008-2010 Izba złożyła do prokuratury 280 zawiadomień o podejrzeniu przestępstwa. Tylko 11 proc. spraw skończyło się sporządzeniem aktu oskarżenia. Umorzeniu podlegają w szczególności sprawy o największym kalibrze, czyli przestępstwa dotyczące karalnej niegospodarności z art. 296.

Większość osób skazanych za korupcję otrzymuje karę pozbawienia wolności w zawieszeniu. W efekcie w latach 2004-2010 do więzienia trafiło jedynie ok. 5 proc. osób skazanych za przestępstwa korupcyjne.

Niewydolność prokuratury oraz nadzwyczajna łagodności polskich sądów powodują, iż korupcja pozostaje przestępstwem o małym ryzyku i dużej opłacalności, co stwarza sprzyjające warunki do jej trwania i rozwoju.

Trudniej zapobiegać niż leczyć

Patrząc przez pryzmat ekonomii walka z korupcją jest działalnością wysoce opłacalną, może bowiem przynieść miliardowe oszczędności dla budżetu państwa. Warunkiem jej skuteczności jest jednak poważne podejście do prewencji antykorupcyjnej. Tymczasem kolejne rządy ograniczają się do szumnych deklaracji o zdecydowanym przeciwdziałaniu korupcji, nie podejmując w tym zakresie żadnych realnych działań. Znamienne w tym względzie są posunięcia poprzedniego rządu Donalda Tuska, który w ramach walki z korupcją ogłosił utworzenie tarczy antykorupcyjnej i powołał urząd Pełnomocnika Rządu ds. Opracowania Programu Zapobiegania Nieprawidłowościom w Instytucjach Publicznych. Tarcza okazała się bytem wirtualnym. Nie uchroniła przed nieprawidłowościami żadnego ze znaczących przetargów ostatnich lat, np. w sprawie polskich stoczni czy informatyzacji policji. Nie zapobiegła również aferze hazardowej. Trudno się temu dziwić, jeżeli weźmiemy pod uwagę, iż nie została ona oparta na żadnym formalnym dokumencie, co wykazał finał procesu wytoczonego Kancelarii Premiera w trybie dostępu do informacji publicznej przez Antykorupcyjną Koalicję Organizacji Pozarządowych.

Rzeczywistym celem utworzenia urzędu pełnomocnika było stworzenie przeciwwagi dla kierowanego przez Mariusza Kamińskiego CBA. Kiedy CBA przestało być zagrożeniem, urząd ten stał się swoistą atrapą, mającą stworzyć przeświadczenie, że rząd chce zapobiegać korupcji, podczas gdy w rzeczywistości brak było woli politycznej do działania w tym zakresie. Stąd niereagowanie na żenującą niekompetencję i nieskuteczność działania Julii Pitery, która zasłynęła kilkoma raportami, w tym m.in. sześciostronicowym opracowaniem o wykorzystywaniu kart kredytowych przez urzędników poprzedniego rządu, który wykazał nieuprawniony zakup dorsza za 8,15 zł, i utajnionym przez rok raportem o CBA (jego upublicznie miało zagrozić bezpieczeństwu państwa), który okazał się zlepkiem nic niewnoszących informacji medialnych. Do „dokonań" pani Pitery należy również zaliczyć dwa buble prawne - projekt ustawy antykorupcyjnej i projekt założeń do projektu ustawy o lobbingu, które nie nadawały się do dalszego procedowania.

W czasie minionej  kadencji rząd nie tylko nie podjął żadnych realnych działań mających na celu ograniczenie korupcji, ale wręcz zaszkodził sprawie prewencji. Szczególnie niekorzystne z tego punktu widzenia są nowelizacje dwóch ustaw: o NIK i o dostępie do informacji publicznej, obie niezgodne z konstytucją.  Pierwsza w sposób zasadniczy ogranicza możliwości niezależnego działania Izby. Druga zawęża i tak nazbyt ograniczony dostęp do informacji o działaniu władz. Kiedy wejdzie w życie, rząd nie będzie już musiał mówić obywatelom, jakie zamierza przyjąć stanowisko w negocjacjach z Unią Europejską. Wolno mu też będzie np. odmówić informacji na temat prywatyzowanego majątku.

W sumie obecny system zwalczania korupcji w Polsce pokazuje jak w soczewce nieefektywność działania państwa i wynikające stąd olbrzymie koszty ekonomiczne i społeczne. Obszar ten, podobnie zresztą jak wiele innych dziedzin życia w naszym kraju, cierpi na syndrom „dziurawego wiadra", do którego leje się „wodę" (w postaci ludzkich wysiłków i pieniędzy) nie zadając sobie trudu, żeby usunąć nieszczelności (bariery i luki, które prowadzą do marnotrawstwa tych wysiłków i zasobów).

Co należy zrobić?

Korupcja ma wiele przyczyn. Należą do nich: nadprodukcja, niejasność i niestabilność prawa, brak przejrzystości w działaniu administracji rządowej i samorządowej, nadmierna uznaniowość decyzji, słabość systemu kontroli wewnętrznej, tolerancja dla zjawiska konfliktu interesów oraz brak skutecznych rozwiązań antykorupcyjnych, wyrażający się głównie w słabości ustawy antykorupcyjnej. Kompleksowy charakter zjawiska korupcji powoduje, że walka z nim wymaga podjęcia działań na wielu płaszczyznach jednocześnie. Najważniejsze z nich, o charakterze systemowym, to:

1.Profesjonalizacja stanowienia prawa. Sprawą kluczową w tym zakresie jest zmiana sposobu sporządzania Ocen Skutków Regulacji (OSR). Obecnie wymóg ten, leżący w gestii resortów, jest traktowany czysto formalnie, co umożliwia wytwarzanie regulacji spod dużego palca, nieopartych na żadnych badaniach ani konsultacjach społecznych z prawdziwego zdarzenia odnośnie diagnozy problemu, który chce się rozwiązać i konsekwencji alternatywnych sposobów jego rozwiązania. Sytuacja ta nie tylko skutkuje licznymi zawirowaniami społecznymi (np. ustawa o refundacji leków, czy regulacje dotyczące posyłania sześciolatów do szkół), ale umożliwia również dokonywanie bardzo kosztownych dla skarbu państwa „wrzutek" lobbingowych, których konsekwencje ujawniane są się po latach, a niekiedy nigdy nie wychodzą na światło dzienne. Obrazowego przykładu rezultatów takich wrzutek dostarcza wynik kontroli NIK dotyczącej remontów w zakładach górniczych, opublikowany w lutym 2010 r. Kontrolerzy stwierdzili, że w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych pojawił się tajemniczy paragraf 428, autorstwa którego nie sposób dziś ustalić z powodu braków w dokumentacji. Otworzył on drogę do zlecania, głównie przez Kompanię Węglową SA, napraw maszyn górniczych wyłącznie ich producentom. W efekcie doszło do zawyżenia kosztów remontów urządzeń górniczych o setki milionów złotych.

Aby uniknąć podobnych problemów nadzór nad tworzeniem OSR-ów powinien zostać przejęty przez ekspercką jednostkę, utworzoną, np. w łonie Kancelarii Premiera, która pracowałaby w oparciu o światowe standardy i metodologię.  Inny pilnym i zrazem prostym do realizacji posunięciem jest wprowadzanie regulacji, na mocy której każdy projekt legislacyjny musiałby mieć „metryczką". Na jej podstawie każdy obywatel mógłby prześledzić kolejne zmiany wprowadzone do jego zapisów oraz poznać ich uzasadnienie i autorów.