Stanisław Koziej: Jak powinna wyglądać nowa strategia bezpieczeństwa

Wojna w Ukrainie i wzrost zagrożeń dla Polski wywołują większe niż dotąd zainteresowanie sprawami bezpieczeństwa. Istnieje społeczne zapotrzebowanie na szerszą publiczną debatę na ten temat. Jest dobra okazja do upowszechniania wiedzy o bezpieczeństwie, bo prezydent Andrzej Duda wysłał do rządu rekomendacje do prac nad nową strategią bezpieczeństwa. Szkoda, że tak późno i szkoda, że nie zostało to poprzedzone strategicznym przeglądem bezpieczeństwa narodowego.

Czym powinna być metastrategia państwa

Oczywiście problem inicjowania i opracowywania strategii jest dużo szerszy niż tylko brak przeglądu. Obecnie strategia bezpieczeństwa nie ma nadrzędnej koncepcji, swego rodzaju „strategii matki”, metastrategii, z której mogłaby wywodzić swoje korzenie. Jeśli do tego jeszcze nie przeprowadzi się wcześniej strategicznego przeglądu – jak mamy w obecnym przypadku – to spada ona w państwową rzeczywistość jak duch z nieba, czyli z mocy prezydenckich rekomendacji przygotowanych w jego urzędzie. To jest słabość polskiego systemu planowania strategicznego.

Co może zatem stanowić ową metastrategię państwa? Dzisiaj istnieje ona w formie rozproszonej, ujętej przede wszystkim w konstytucji i innych aktach prawnych oraz strategicznych (długo- i średniookresowych) decyzjach politycznych władz państwa (np. exposé premiera). Być może celowe byłoby sformułowanie jej zwartej wersji, np. w postaci strategicznych kierunków polityki bezpieczeństwa i rozwoju państwa, przyjmowanych i co jakiś czas aktualizowanych albo przez samą Radę Ministrów (w porozumieniu z prezydentem), albo dodatkowo akceptowanych w formie uchwały Sejmu. W tym kontekście warto też rozważyć ustanowienie profesjonalnej instytucji (np. Rządowe Centrum Analiz Strategicznych) odpowiedzialnej za analizy i projekty strategiczne na potrzeby najwyższych władz państwa, czyli za pilnowanie strategiczności podejścia do kierowania państwem.

Czytaj więcej

Publicystyka

Generał Koziej: Rada na wypadek wojny

Zmniejszenie Rady Ministrów w razie wybuchu wojny, wykorzystanie martwej dziś Rady Gabinetowej czy wzrost znaczenia szefa Sztabu Generalnego – o receptach na szwankującą koordynację w sprawach bezpieczeństwa narodowego pisze były szef BBN.

Dokumentami wykonawczymi w stosunku do Strategii Bezpieczeństwa Narodowego są Polityczno-Strategiczna Dyrektywa Obronna oraz Program Pozamilitarnych Przygotowań Obronnych. Obydwa te dokumenty są już nieaktualne, co podkreśla ogromną pilność przyjęcia bazowej dla nich strategii bezpieczeństwa. Zauważmy, że ich geneza wywodzi się z czasów, kiedy w praktycznej działalności państwa nie istniały jeszcze zintegrowane bezpieczeństwo narodowe ani też system bezpieczeństwa narodowego. Ich treść sprowadzała się w zasadzie do obronności i systemu obronnego, czyli odpierania zewnętrznych zagrożeń polityczno-militarnych przez siły zbrojne i wspierające je struktury pozamilitarne. Dlatego noszą one nazwy „obronne”. Sam biorę „na klatę” odpowiedzialność za strukturę systemu planowania strategicznego (ustanowiliśmy go pod koniec lat 90. ub. wieku w kierowanym wówczas przeze mnie Departamencie Systemu Obronnego MON) i nazewnictwo poszczególnych strategicznych dokumentów planistycznych. Dzisiaj jednak, w erze bezpieczeństwa zintegrowanego i strategicznego zajmowania się nie tylko zagrożeniami militarnymi, warto rozważyć w ślad za zmianą (wzbogaceniem) ich treści także zmianę nazw na Polityczno-Strategiczną Dyrektywę Bezpieczeństwa Narodowego (Państwa) oraz Program Przygotowań (rozwoju, transformacji…) Systemu Bezpieczeństwa Narodowego (Państwa).

Cykl strategiczny: czemu te przygotowania mają służyć?

Logicznie uzasadniona procedura analiz strategicznych w ramach wypracowywania koncepcji bezpieczeństwa składa się na następujący cykl strategiczny: identyfikacja interesów i celów, ocena środowiska bezpieczeństwa, sformułowanie koncepcji operacyjnej i preparacyjnej. Taki też był przyjmowany w teorii i realizowany w praktyce układ (struktura) strategii począwszy od Strategii Obronności RP z 2000 r. 

Brak ostatnio takiego podejścia sprawia, że bardzo istotnym i chyba najważniejszym mankamentem rekomendacji jest brak w nich w ogóle ustaleń wobec strategii operacyjnej, tj. koncepcji celów i zadań strategicznych dotyczących sposobów przeciwdziałania zagrożeniom (w tym wojennym) i ryzykom, podejmowania wyzwań czy też wykorzystywania szans dla bezpieczeństwa Polski stwarzanych przez środowisko strategiczne. Rekomendacje w części zadaniowej zajmują się wyłącznie strategią preparacyjną. Mówią o sposobach przygotowywania (rozwoju, doskonalenia, transformacji) poszczególnych dziedzin i segmentów systemu bezpieczeństwa narodowego (sił zbrojnych i ogniw pozamilitarnych).

Ale o przygotowaniach do czego? Czemu te przygotowania mają służyć? Nie ma np. nawet wzmianki o tym, czy i jak Polska miałaby zapobiegać zagrożeniom, jakie powinny być jej priorytety w odniesieniu do zagrożeń kryzysowych, w tym hybrydowych, jaki może być zamiar reagowania obronnego w stosunku do możliwych scenariuszy zagrożeń? Jeśli pojawiłaby się strategia z takimi brakami, byłaby bardziej strategią… rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego niż pełnowymiarową strategią bezpieczeństwa. W konsekwencji byłaby bardzo słabą podstawą do opracowania (uaktualnienia) polityczno-strategicznej dyrektywy obronnej. Dlatego uważam, że rząd w swoim projekcie powinien przywrócić logiczny układ strategii, dodając wręcz cały rozdział dotyczący koncepcji (priorytetów) strategii operacyjnej (w tym misji głównych elementów systemu bezpieczeństwa).

Interesy narodowe i cele strategiczne

Punktem wyjścia myślenia strategicznego o bezpieczeństwie państwa są interesy narodowe i cele strategiczne. Dopiero po ich zidentyfikowaniu i sformułowaniu można przejść do oceny środowiska, by określić, co może pomagać, a co utrudniać realizację interesów i osiąganie celów.

Identyfikację interesów narodowych w rekomendacjach prezydenckich słusznie opiera się na zapisach konstytucji (art. 5). Niestety nie zostały one potraktowane pryncypialnie, jak na to konstytucja zasługuje. Pominięto zupełnie podnoszone w tym artykule kwestie zapewnienia wolności i praw obywatelskich (i w konsekwencji potem w części zadaniowej brak jest całego wymiaru sprawiedliwości, który wszakże jest istotnym segmentem bezpieczeństwa).

Czytaj więcej

Publicystyka

Izdebski, Ujazdowski, Czułba: Komitet Strategii Państwowej. Kooperacja dla bezpieczeństwa

Potrzebujemy instytucji gwarantującej ciągłość kształtowania polityki państwowej w dziedzinie obronności. Dlatego też proponujemy utworzenie Komitetu Strategii Państwowej.

Zauważmy, że interesy konstytucyjne odnoszą się do czterech obszarów: państwo jako całość, obywatele jako swoiste „atomy”, z których składa się całość narodowa, zasoby niematerialne i zasoby materialne narodu. Ich treści to: istnienie niepodległego państwa polskiego w nienaruszalnych granicach (państwo); wolne i bezpieczne życie obywateli (obywatel i grupy społeczne); zrównoważony rozwój potencjału społecznego (zasoby niematerialne narodu) i gospodarczego (zasoby materialne narodu), z konstytucyjnym podkreśleniem spraw dziedzictwa narodowego i ochrony środowiska. Można więc je określić kolejno jako interesy państwowe, obywatelskie, społeczne i gospodarcze. Stosownie do tego należałoby więc skorygować w projekcie strategii katalog interesów i wynikających z nich celów strategicznych.

Nowa strategia bezpieczeństwa: ocena środowiska

Na początek dwie uwagi ogólne. Tradycyjnie ocena środowiska bezpieczeństwa obejmowała przede wszystkim ocenę zagrożeń i niektórych wyzwań. Dzisiaj, w erze globalizacji i rewolucji informacyjnej (w tzw. środowisku GLOBINFO, w którym podmioty bezpieczeństwa funkcjonują w sieci coraz bogatszych wzajemnych uzależnień), większego znaczenia nabierają dwie kolejne kategorie, tj. ryzyka (jako niebezpieczne skutki własnej, obiektywnie dużej w środowisku GLOBINFO, aktywności) oraz szanse (jako okoliczności, zdarzenia i procesy sprzyjające realizacji własnych interesów, będące np. możliwością systemowego korzystania z interesów innych, silniejszych partnerów lub misji podmiotów zbiorowych). Druga uwaga: ocena środowiska bezpieczeństwa musi być dokonywana pod kątem wykrycia tego, co może nam pomagać, a co przeszkadzać w realizacji własnych interesów. Opis bez tego kontekstu jest mało wartościowy, by nie rzec wręcz – bezwartościowy. Dlatego tak istotna jest wspomniana wyżej kolejność analizy tych dwóch kwestii i w konsekwencji układ samej strategii.

Ponieważ ocena środowiska bezpieczeństwa w strategii musi dać podstawy do priorytetów strategii operacyjnej oraz do przyjęcia określonych scenariuszy i sytuacji planistycznych w polityczno-strategicznej dyrektywie obronnej, to powinny tu być uwypuklone typy i rodzaje zagrożeń, w tym w szczególności możliwej rosyjskiej presji i agresji. Przede wszystkim strategia powinna wskazywać na istotę i charakter II zimnej wojny, jaką Rosja wydała praktycznie Zachodowi swoją agresją na Ukrainę w 2014 r. Kwintesencją takich ocen powinny być strategiczne poziomy (rodzaje) zagrożeń dla bezpieczeństwa Polski w nadchodzących latach: bieżąca presja, agresja podprogowa, agresja ograniczona i agresja na pełną skalę.

Koncepcja działań strategicznych

Właściwie dokonana ocena środowiska bezpieczeństwa powinna dać podstawy do sformułowania strategicznej koncepcji działania systemu bezpieczeństwa narodowego (koncepcji działań strategicznych, czyli strategii operacyjnej). Jak wspomniałem wyżej, w prezydenckich rekomendacjach nie ma jej w ogóle. Tymczasem w strategii powinien być przede wszystkim nakreślony strategiczny zamiar (myśl przewodnia) sposobu zapewniania bezpieczeństwa narodowego w ocenianych wyżej warunkach środowiska bezpieczeństwa.

Zamiar ten powinien określać, że dla zapewnienia swojego bezpieczeństwa w warunkach II zimnej wojny, jaką Rosja wydała Zachodowi, Rzeczpospolita będzie aktywnie uczestniczyć w międzynarodowych wysiłkach, zwłaszcza sojuszniczych, na rzecz odstraszania i powstrzymywania potencjalnego agresora oraz prowadzić własne operacje przeciwzaskoczeniowe i obrony przeciwhybrydowej, utrzymując jednocześnie system bezpieczeństwa i jego poszczególne elementy w ciągłej gotowości do realizacji uaktualnianych, stosownie do zmian w środowisku bezpieczeństwa, planów operacyjnych na wypadek różnych scenariuszy ewentualnego rozwoju kryzysu i możliwej agresji. Zamiar ten realizowany może być przez trzy rodzaje działań strategicznych: pogotowie strategiczne, reagowanie kryzysowe oraz obronę przed agresją.

Czytaj więcej

Świat

Strategia bezpieczeństwa Dudy nieaktualna przed publikacją

Andrzej Duda miał przed wyborami ogłosić nową strategię bezpieczeństwa narodowego. Tyle tylko, że się zdeaktualizowała.

Na podstawie zamiaru strategicznego należy sformułować główne zadania strategiczne (misje) podstawowych elementów systemu bezpieczeństwa narodowego, w tym sił zbrojnych, sił ochrony narodowej (ludności i państwa) oraz podsystemów społecznego i gospodarczego wsparcia bezpieczeństwa. W zakończeniu koncepcji strategii operacyjnej powinny znaleźć się podstawowe wymagania strategiczne wobec organizacji i funkcjonowania oraz perspektywicznego doskonalenia (transformacji) systemu bezpieczeństwa narodowego.

Koncepcja przygotowania systemu bezpieczeństwa

Dopiero po określeniu strategii operacyjnej i na podstawie wymagań z niej wynikających można w sposób logiczny przystąpić do formułowania strategii preparacyjnej, w tym jej priorytetów. Na początku należałoby rozstrzygnąć i ustalić generalia dotyczące całego systemu bezpieczeństwa narodowego. Oznacza to – po pierwsze – potrzebę określenia jego składu i struktury z uwzględnieniem podsystemu (systemu) kierowania oraz podsystemów (ogniw) wykonawczych – operacyjnych i wsparcia społeczno-gospodarczego. Po drugie – podobnie jak w strategii operacyjnej, tak i tutaj – część zadaniową warto poprzedzić sformułowaniem strategicznego zamiaru (myśli przewodniej) przygotowań państwa w dziedzinie bezpieczeństwa, czyli syntezy priorytetów jego utrzymywania i rozwoju (transformacji).

W naszym systemie konstytucyjnym punktem krytycznym w kierowaniu państwem w ogóle, w tym bezpieczeństwem narodowym w szczególności, jest współdziałanie prezydenta i Rady Ministrów. Dla zneutralizowania ryzyk z tym związanych należałoby podjąć inicjatywę prawnego „zagospodarowania” konstytucyjnego organu, jakim jest Rada Gabinetowa, na potrzeby koordynacji działania tych organów w sprawach bezpieczeństwa narodowego, w tym zwłaszcza w kierowaniu obroną państwa w czasie wojny, jako sprawach „szczególnej wagi”, o jakich mówi konstytucja.

Warto też rozważyć rekomendację ustawowej regulacji o dokonaniu na czas wojny przez prezydenta na wniosek premiera takich zmian w składzie Rady Ministrów, aby ograniczyć jej liczebność do niezbędnych ministrów (każdy odpowiedzialny mógłby być za większą liczbę działów administracji rządowej). Taka Rada Ministrów wraz z prezydentem stanowiłaby w istocie wojenną Radę Gabinetową, bardziej adekwatną do warunków kierowania państwem w czasie wojny, w tym obroną państwa.