Finansowanie nadawców publicznych w Europie

W 2020 roku 79,4 proc. wszystkich dochodów nadawców publicznych w Europie pochodziło ze środków publicznych. Obywatele państw europejskich płacili na rzecz nadawców publicznych średnio – bezpośrednio lub pośrednio – 3,05 euro miesięcznie.

Publikacja: 30.12.2023 16:57

Finansowanie nadawców publicznych w Europie

Foto: Adobe Stock

Organizacje publiczne radia i telewizji, zgodnie z ich misją i zadaniami w ramach służby publicznej, korzystają z różnych sposobów finansowania, obejmujących przede wszystkim mechanizmy finansowania ze środków publicznych, czyli „transfery z budżetu państwa”, „środki spoza budżetu państwa” oraz „przychody z opłat abonamentowych”.

Rządy większości państw europejskich należących do Unii Europejskiej uprawiają dzisiaj wobec nadawców publicznych politykę, którą należałoby określić jako „get and take”, czyli z jednej strony formułują własną, z drugiej zaś muszą się liczyć z regułami ustalonymi w ramach wspólnoty, np. z nieuprawnioną pomocą państwa, która podważa konkurencję między sektorem publicznym i prywatnym.

Konsekwencją uznania Protokołu Amsterdamskiego legitymizującego w istocie system dualny mediów (obok publicznego – komercyjny) są trzy podstawowe zasady finansowania mediów publicznych:

1. Transparentność;

2. Proporcjonalność między wielkością i jakością oferty programowej;

3. Oddzielenie rachunkowości „komercyjnej” od „misyjnej”.

Czytaj więcej

Rafał Maciąg: Czy warto być naiwnym w sprawie TVP i mediów publicznych?

W ostatnich kilku latach ukształtowały się trzy główne modele finansowania mediów publicznych i jeden potrzebny, choć rzadko stosowany:

1. Finansowanie PSM (media publiczne, z ang. public service media) bezpośrednio z dotacji państwowych, co jest najbardziej rozpowszechnionym modelem w Europie i istnieje w 31 krajach członkowskich Europejskiej Unii Nadawców (EBU);

2. Alokacja ze specjalnego funduszu znajdującego się poza budżetem państwa. Istnieje w dwóch krajach EBU – w Finlandii i Szwecji;

3. Opłata abonamentowa, która pozostaje kamieniem węgielnym finansowania PSM w Europie i jest nadal szeroko rozpowszechniona w Europie Zachodniej. Pozostaje głównym modelem finansowania w 20 krajach EBU;

4. Finansowanie treści misyjnych na zasadzie konkursu ale tylko jako model uzupełniający.

Każde z tych rozwiązań ma swoje dobre i złe strony.

Opłata abonamentowa

Opłata abonamentowa pozostaje podstawą finansowania nadawców publicznych w Europie i jest nadal szeroko rozpowszechniona w Europie Zachodniej. Jest to na ogół zryczałtowana opłata pobierana od gospodarstw domowych i uznawana jest za gwarancję stabilnego poziomu finansowania mediów publicznych, a także barierę przed ingerencją polityczną.

Opłata abonamentowa jest zwykle ściśle określona przez prawo, co uniemożliwia jej reformowanie i dostosowywanie. W takich przypadkach nie tylko zamrożona jest jej wysokość, ale także zakres czy sposób pobierania.

Ścisła definicja prawna niesie ze sobą ryzyko przyspieszenia dezaktualizacji technicznej i społecznej opłaty abonamentowej. W kilku krajach sądy sprzeciwiły się włączeniu urządzeń podłączonych do sieci w zakres opłaty abonamentowej (m.in. w Austrii w 2014 r.), a także udaremniły wysiłki zmierzające do modernizacji opłat abonamentowych, co doprowadziło do zniesienia tej opłaty w Szwecji w 2019 r.

Tam gdzie jest to możliwe, przekształcenie opłaty abonamentowej w opłatę od gospodarstwa domowego niezależnie od posiadania odbiornika może być postrzegane jako rozwiązanie korzystne. Jednak wymaga to szczególnej struktury organizacyjnej administracji. W Niemczech i Szwajcarii, które przyjęły ten sposób finansowania mediów publicznych, opłata opiera się na istniejących rejestrach zamieszkania ciągle aktualizowanych przez administrację lokalną.

Budżet państwa

Upowszechnia się model finansowania mediów publicznych bezpośrednio poprzez dotacje państwowe i inne transfery z budżetu państwa. Ramy i warunki i przyznawania środków z budżetu państwa różnią się znacznie w zależności od kraju. Zwykle jednak są to przepływy przez budżet oparte na wskaźnikach makroekonomicznych, takich jak wpływy z podatku dochodowego, wielkość budżetu państwa lub PKB.

Po pierwsze, bezpośredni transfer z budżetu państwa jest uważany za oszczędność na kosztach transakcyjnych. Po drugie, umieszczenie finansowania nadawców publicznych w ogólnym budżecie państwa może sprzyjać większej elastyczności i lepszemu dostosowaniu finansowemu do zmieniających się potrzeb nadawców publicznych. I po trzecie, oddalenie organizacji publicznej mediów od obywateli może pomóc zminimalizować ewentualną niechęć niektórych grup społecznych wobec finansowaniu ze środków publicznych.

Jednocześnie poleganie na dotacjach państwowych lub grantach z budżetu państwa może skutkować zwiększoną ingerencją polityczną i ryzykiem utrata niezależności. Włączenie się nadawców do corocznych negocjacji budżetu państwa oznacza, że skala finansowania mediów publicznych jest nieustannie porównywana z wieloma innymi usługami publicznymi, bez uwzględnienia warunków makroekonomicznych.

Wreszcie, zależność od środków z budżetu państwa nie gwarantuje stabilności i przewidywalności finansowania.

Fundusze specjalne poza budżetem państwa – podatek od dochodów

Chodzi o podatek dla osób fizycznych, który jest proporcjonalny do ich dochodów. Płatności nie są oparte na gospodarstwach domowych lub uzależnione od posiadania jakiegokolwiek urządzenia. Podatek ten jest wyodrębniony w specjalnym funduszu poza budżetem państwa i ma na celu ochronę niezależności mediów publicznych. Model ten jest stosunkowo nowy i obecnie funkcjonuje w Finlandii i Szwecji, a przygotowywany jest w Danii, Norwegii i Islandii.

Jednym z głównych celów oddzielenia finansowania nadawców publicznych od budżetu państwa jest zmniejszenie ryzyka ingerencji politycznej. Ponadto podatek celowy ma pomóc w uwolnieniu mediów publicznych od ograniczeń ekonomicznych, z którymi boryka się państwo. Finansowanie mediów publicznych staje się stabilne i przewidywalne, a także bardziej sprawiedliwe społecznie.

Czytaj więcej

Jaka jest kondycja finansowa Telewizji Polskiej i Polskiego Radia?

Podobnie jak w przypadku opłat abonamentowych podatek na rzecz mediów publicznych zachowuje bezpośredni związek między nadawcami a obywatelami.

Zarazem fakt, że finansowanie mediów publicznych odbywa się jawnie, w ramach funduszu celowego, sprawia, że jest ono bardziej zauważalne. A to oznacza, że jest bardziej podatne na zarzuty konkurencji, głównie ze strony sektora komercyjnego.

Finansowanie z podatku sprawia również, że finansowanie nadawców publicznych porównuje się z finansowaniem z podatków innych usług publicznych np. opieki zdrowotnej i edukacji.

Zwiększone standardy przejrzystości i większa legitymizacja mediów publicznych są zatem potrzebne, aby uzasadnić koszty organizacji finansowanej z podatku celowego.

Pobór podatków jest zwykle egzekwowany przez organy skarbowe. W przypadkach gdy podatek celowy zastępuje opłatę abonamentową, organizacje publiczne mogą stracić ważny punkt styku z odbiorcami, który wcześniej umożliwiał dwukierunkową, bezpośrednią komunikację pomiędzy organizacją publiczną a jej odbiorcami.

Innym, związanym z ekonomią, argumentem przeciwko tego rodzaju finansowaniu mediów publicznych jest to, że są one w dużej mierze uważane za procykliczne. Jako że są one powiązane z dochodami osób fizycznych, dochodami innych podmiotów lub sprzedażą określonych towarów, będą spadać w przypadku cyklicznego załamania koniunktury. Państwo nie mogłoby już wtedy zapewnić buforu antycyklicznego, który pomógłby mediom publicznym przetrwać spowolnienie gospodarcze.

Ogólnie rzecz ujmując, organizacje publiczne mediów w Europie są w zdecydowanej większości finansowane ze środków publicznych: w 2020 r. 79,4 proc. wszystkich dochodów nadawców publicznych w Europie pochodziło ze środków publicznych.

Obywatele państw europejskich płacili na rzecz nadawców publicznych w 2020 r. średnio – bezpośrednio lub pośrednio – 3,05 euro miesięcznie i 44,5 euro rocznie. Wkład na jednego obywatela stanowił zaledwie 10 eurocentów dziennie, co stanowi minimalny koszt za podstawową usługę jaką nadawca publiczny zapewnia społeczeństwom.

Opłata abonamentowa jest zdecydowanie głównym źródłem dochodów dla działalności mediów publicznych, obejmując 59,5 proc. całkowitego finansowania w 2020 r. Znaczący udział opłaty abonamentowej w strukturze finansowania mediów publicznych wynika głównie z faktu, że w największych krajach Europy, we Francji, w Niemczech, we Włoszech i Wielkiej Brytanii, nadawcy publiczni są zasilani z opłat abonamentowych. Warto jednak zauważyć, że opłaty abonamentowe nie są już najbardziej rozpowszechnionym modelem finansowania mediów publicznych w Europie.

Źródła finansowania mediów publicznych w Europie

Większość organizacji publicznych w całym obszarze EBU opiera się na hybrydowym modelu finansowania, tj. połączeniu finansowania obejmującego głównie dochody publiczne uzupełnione dochodami komercyjnymi. Dochody komercyjne wyniosły w 2020 r. 17,4 proc. całkowitych dochodów mediów publicznych w Europie. Reklama stanowi połowę wszystkich przychodów komercyjnych nadawców publicznych (49,2 proc.) i ok. jednej dziesiątej całkowitych dochodów nadawców publicznych (8,6 proc.). Chociaż reklama pozostaje ważnym źródłem dochodów, oba te wskaźniki stale w ostatnich kilku latach spadały, a trend ten oczywiście nasilił się w wyniku załamania tego źródła finansowania spowodowanego pandemią Covid-19 w 2020 r.

Drugim najważniejszym źródłem przychodów mediów publicznych pod względem wielkości były środki publiczne. Obejmuje to budżety państwowe i granty oraz inne mniejsze źródła dochodów mediów publicznych. Łącznie, wyniosły 14,2 proc. wszystkich środków mediów publicznych w 2019 r. w porównaniu z 12,6 proc. w 2015 r.

Jak kształtowały się wpływy z opłat abonamentowych w porównaniu ze środkami publicznymi (głównie z budżetu państwa)? Chociaż opłaty abonamentowe pozostają zdecydowanie głównym źródłem dochodów publicznych na całym obszarze EBU, przychody te spadły o 6,4 proc. od 2015 do 2019 roku.

Przeciwny wniosek dotyczy środków publicznych (głównie dotacji państwowych), które wzrosły o 13,4 proc. w latach 2015-2019.W tej sytuacji wiele rządów europejskich decyduje się na zmiany sposobu finansowania nadawców publicznych. Szczególnie pouczająca jest tutaj lekcja krajów nordyckich oraz Niemiec i Szwajcarii, gdzie abonament radiowo-telewizyjny (zbierany bardzo skutecznie!) zastąpiony został lub niebawem zostanie zastąpiony podatkiem (Islandia) lub opłatą audiowizualną (Niemcy, Finlandia, Szwecja, Dania). Sens nowej opłaty polega na uniezależnieniu jej od faktu posiadania odbiornika.

Podobne rozwiązanie przewiduje się również w Polsce, gdzie abonament, a po pewnym czasie także i finansowanie przez budżet państwa zostałyby zastąpione składką audiowizualną, mniejszą wprawdzie niż abonament, ale za to powszechną i – należy mieć nadzieję – skutecznie egzekwowaną przez służby skarbowe.

Wydajność nowego systemu finansowania mediów publicznych powinna być przy tym powiązana nie tylko z możliwościami ekonomicznymi kraju (ogólna sytuacja ekonomiczna, zdolności płatnicze ludności, wartość rynku mediów itd.), ale również z wybranym modelem mediów publicznych.

Reforma finansowania mediów publicznych powinna zatem uwzględniać trzy aspekty zapewniające ich niezależność finansową:

1. Współmierność środków przeznaczonych na realizację zadań;

2. Stabilność, a więc przewidywalność wysokości środków, co zapewni spółkom możliwość realizacji założonej strategii;

3. Indeksację środków w relacji do poziomu inflacji.

Autor

Stanisław Jędrzejewski

prof. dr hab. nauk społecznych, socjolog, medioznawca, związany z Akademią Leona Koźmińskiego. W latach 2003-2005 był Dyrektorem I Programu Polskiego Radia, a w 2005 r. członkiem Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji

Organizacje publiczne radia i telewizji, zgodnie z ich misją i zadaniami w ramach służby publicznej, korzystają z różnych sposobów finansowania, obejmujących przede wszystkim mechanizmy finansowania ze środków publicznych, czyli „transfery z budżetu państwa”, „środki spoza budżetu państwa” oraz „przychody z opłat abonamentowych”.

Rządy większości państw europejskich należących do Unii Europejskiej uprawiają dzisiaj wobec nadawców publicznych politykę, którą należałoby określić jako „get and take”, czyli z jednej strony formułują własną, z drugiej zaś muszą się liczyć z regułami ustalonymi w ramach wspólnoty, np. z nieuprawnioną pomocą państwa, która podważa konkurencję między sektorem publicznym i prywatnym.

Pozostało 94% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Opinie polityczno - społeczne
Tusk wygrał z Kaczyńskim, ograł koalicjantów. Czy zmotywuje elektorat na wybory do PE?
Materiał Promocyjny
Wykup samochodu z leasingu – co warto wiedzieć?
Opinie polityczno - społeczne
Zuzanna Dąbrowska: Wybory do PE. PiS w cylindrze eurosceptycznego magika
Opinie polityczno - społeczne
Maciej Strzembosz: Czego chcemy od Europy?
Opinie polityczno - społeczne
Łukasz Warzecha: Co Ostatnie Pokolenie ma wspólnego z obywatelskim nieposłuszeństwem
Opinie polityczno - społeczne
Jan Zielonka: Donald Tusk musi w końcu wziąć się za odbudowę demokracji