Materiał powstał we współpracy z BGK
– Budowanie odporności na poziomie lokalnym to bardzo ważne zagadnienie, a misją Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK) jest wspieranie jednostek samorządu terytorialnego (JST). Bez silnych samorządów nie ma silnego państwa. Jako instytucja rozwoju od lat wspieramy lokalne społeczności i jednostki samorządu terytorialnego – nie tylko w finansowaniu infrastruktury i usług publicznych, lecz także właśnie we wzmacnianiu odporności i konkurencyjności Polski lokalnej – mówił Mirosław Czekaj, prezes zarządu BGK. Przypomniał, że w 2024 r. BGK udzielił samorządom i ich spółkom finansowania z rachunku własnego na kwotę 7,4 mld zł. Bank wspiera podmioty wszystkich szczebli struktury samorządowej, od gmin wiejskich po województwa. Obecnie z finansowania BGK korzysta co trzeci samorząd w kraju, w tym aż 80 proc. miast na prawach powiatu.
Kluczowa rola BGK
O roli banku w budowaniu odporności kraju mówiła prof. Marta Postuła, pierwsza wiceprezes zarządu BGK, wskazując, że odporność to nie tylko kwestie militarne, ale też finansowe, bo to także odporność ekonomiczno-gospodarcza, na której można budować siłę militarną. – Warto zauważyć, że to, co dzieje się dziś na Bliskim Wschodzie, w tym decyzje amerykańskiego prezydenta Donalda Trumpa, przekładają się na poziom wzrostu gospodarczego w Polsce i Europie. Międzynarodowy Fundusz Walutowy obniżył prognozy wzrostu dla Europy z 1,5 proc. do 1,1 proc., ale Polska ma się rozwijać w 2026 r. w tempie 3,4–3,5 proc. i jest to solidna podstawa do budowania odporności. Przy czym warto pamiętać, że generalnie konkurencyjność Europy w porównaniu ze Stanami Zjednoczonymi i Chinami spada. Tym bardziej środki, nie tylko na budowanie odporności, muszą być wykorzystane efektywnie i gospodarnie – mówiła prof. Postuła, podkreślając wagę odporności w kontekście konkurencyjności. W przypadku samorządów, w których trwa zielona transformacja, istotne są też ceny energii. Inny ważny element to zagospodarowanie przestrzenne.
Odnosząc się bezpośrednio do odporności w kontekście bezpieczeństwa, wiceprezes BGK przypomniała, że 26 mld zł z Krajowego Planu Odbudowy trafi na Fundusz Bezpieczeństwa i Obronności. – Trwają prace nad ustawą. Fundusz będzie miał dwa elementy: pożyczki i środki na wkład własny. Pieniądze trafią m.in. do firm zajmujących się obronnością, ale z punktu widzenia samorządów istotne jest równomierne rozmieszczenia tych inwestycji. Musimy te środki wykorzystać do budowy odporności i bezpieczeństwa na poziomie lokalnym. Inne ważne źródło finansowania to instrument SAFE zawierający element współpracy z innymi krajami, z budżetem 150 mld euro na pożyczki, które mają umożliwić zwiększenie inwestycji w obronność. – MON tworzy teraz plan zakupów, bo środki te nie mają charakteru koperty narodowej. Jako kraj wydajemy 4,7 proc. PKB na obronność. Jesteśmy w tym zakresie liderem w NATO – przypomniała wiceprezes BGK.
– Fundusz Bezpieczeństwa i Obronności to nowa inwestycja z KPO w formie pożyczkowej i połowa to środki dla samorządów. To przede wszystkim pieniądze na infrastrukturę podwójnego zastosowania, w tym drogi, ale też budowę lądowisk czy lotnisk. To drogi do miejsc strategicznych, a mogą to być np. zakłady przemysłu ciężkiego czy jednostki wojskowe oraz obiekty usług publicznych. Drugi cel to infrastruktura obrony cywilnej, np. schrony, ale też ujęcia wody. Nabory ruszą w pierwszej połowie przyszłego roku. Fundusz, który wymyśliliśmy tu, w Warszawie, będzie zarządzany przez BGK – mówił Jan Szyszko, wiceminister funduszy i polityki regionalnej.
Od ustawy do realizacji
Podczas dwóch dni konferencji na temat znaczenia odporności JST i całego systemu wypowiadali się zarówno przedstawiciele strony samorządowej, jak i rządowej.
– Dziękuję BGK za podjęcie tematu odporności. Ustawa o zarządzaniu kryzysowym była i jest ważna, ale brakowało zabezpieczenia od strony społeczeństwa. Powstała więc ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej, która weszła w życie 1 stycznia br. W pracach nad nią uwzględniono głos samorządów lokalnych, bo to w samorządach musimy tworzyć odporność – mówił Wiesław Leśniakiewicz, wiceminister spraw wewnętrznych i administracji. – Gotowość na nieprzewidziane zdarzenia musimy budować wszyscy. W zakresie odporności i obrony ważne są też środki finansowe. Rokrocznie budżet państwa będzie przeznaczał na ten cel nie mniej niż 5 mld zł. Kluczowa jest też rola BGK, bo środki te będą w dyspozycji banku. Przeznaczone dla JST, ale też dla podmiotów, które budują odporność. Procesy te trzeba będzie realizować wspólnie. Program ochrony ludności wskazuje sześć kluczowych zadań, które będą realizowane w cyklach czteroletnich. Za strategie rozwoju odporności poszczególnych województw będą odpowiedzialni wojewodowie – dodał Leśniakiewicz będący jednym z współtwórców ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej.
– Samorząd jest integralną częścią państwa i bez niego trudno wyobrazić sobie realizację wszystkich spełnianych przez JST funkcji. Państwo musi opierać się na armii i sojuszach, ale ważna jest też odporność społeczna. Wymaga to dobrego rozpoznania, jakie są te zagrożenia. Polska prezydencja w Radzie UE dobrze zidentyfikowała zagrożenia, gdyż bez bezpieczeństwa trudno sobie wyobrazić jakiekolwiek funkcjonowanie. I nie chodzi tylko o konflikty zbrojne. Pouczające są też przypadki katastrof naturalnych. W warunkach kryzysowych scenariusz działania musi być gotowy, nawet jeśli całkowicie nie może być zrealizowany. Nikt nie zbuduje systemu odporności za samorządy – mówił z kolei Andrzej Grzyb, przewodniczący sejmowej komisji obrony narodowej.
– Odporność to hasło, które bardzo mocno się rozszerza, bo teraz obejmuje już m.in. zagrożenia militarne, ale i terrorystyczne. Przemiany, które muszą następować w tym zakresie powinny być przeprowadzane zgodnie z oczekiwaniami społecznymi, sprawiedliwością i dostępnymi środkami finansowymi. Jak najszybsze uruchomienie tych ostatnich przybliży nas do osiągnięcia tak pożądanej odporności. Wtedy proces przyspieszy. My jako samorządowcy jesteśmy na to gotowi. Musimy zaopiekować się naszymi małymi lokalnymi społecznościami – zachęcał do działania Arkadiusz Chęciński, prezydent Sosnowca, współprzewodniczy Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu. Podkreślił, że warto wymieniać międzynarodowe doświadczenia w tym zakresie, tak aby lokalne społeczności były przygotowane na każdą ewentualność.
Dyskusja pt. Odporność państwowa, podczas której rozmawiano o roli samorządów w systemach bezpieczeństwa państwowego i o współpracy władz centralnych i samorządowych (straż pożarna, obrona cywilna). Przy głosie Jacek Brzozowski, wojewoda podlaski
Głosy gości z zagranicy
Jednym z zagranicznych gości konferencji był Markku Markkula, wiceprzewodniczący Europejskiego Komitetu Regionów, który podkreślał wagę systemowego podejścia do planowania oraz budowania odporności. – Byłem wielokrotnie w Polsce i to pomaga zrozumieć mi tutejszą sytuację i zapotrzebowanie polskich samorządów. Odgrywają one kluczową rolę w budowaniu odporności, bo są narażone na różne zagrożenia i szoki. Wyzwania są złożone, a bezpieczeństwo jest podstawą, na którym budujemy wszystkie inne działania. JST muszą być przygotowane na sytuacje kryzysowe, bo pandemia Covid-19 oraz atak Rosji na Ukrainę uświadomił nam potrzebę wzmocnienia odporności, ale równie ważne jest to, jak zareagują obywatele. Odporność wymaga strategicznego przewidywania i elastyczności. Trzeba inwestować w kapitał ludzki – mówił Markkula. W jego ocenie miasta nie mogą być tylko dostarczycielem usług, ale platformami współpracy. Ważne są też ruchy oddolne, partnerstwa publiczno-prywatne. Istotna jest też zielona elektryfikacja i odejście od uzależnienia od energii dostarczanej przez takiej kraje jak Rosja.
O działaniach tej ostatniej opowiadał Wasyl Nowaczok, zastępca mera miasta Chmielnicki. – Odporność w kontekście wojny jest kluczowa, podobnie jak energia, prąd elektryczny, szczególnie zabezpieczenie go w zimie. Wróg z Rosji to wie i systematycznie niszczy naszą infrastrukturę energetyczną. Produkujemy więc lokalny prąd z gazu. Nie używamy dużych elektrowni, bo to łatwy cel dla terrorystycznych wojsk rosyjskich – mówił Nowaczok. Pytany o odbudowę Ukrainy odpowiedział, że zadaniem osób zarządzających samorządami jest m.in. patrzenie w przyszłość. – W zakresie odbudowy chcemy budować zielone i inteligentne miasta. Chcemy też minimalizować zależność od węglowodorów oraz rozwijać systemy cyfrowe i te z zakresu smart city. Korzystamy z doświadczeń międzynarodowych, współpracując m.in. z miastami partnerskimi w Polsce i Niemczech – mówił gość z Ukrainy.
Eduard Carrasco Gonzalez z Biura Programowania Technicznego w Radzie Miasta Barcelony przypomniał, że odporność jest potrzebna także w czasach pokoju i to nawet w bogatych i dobrze rozwiniętych miastach jak stolica Katalonii. – Od dawna jako mieszkańcy cierpimy z powodu nadmiernego napływu turystów. Ceny mieszkań i wynajmu cały czas rosną i lokale nie są zwyczajnie dostępne dla przeciętnego obywatela. Transport publiczny jest przepełniony. To także problem zwiększonej ilości odpadów – wyliczał przedstawiciel Barcelony.
Inne doświadczenia z także bogatej Norwegii wskazał Alexander Tymczuk, przedstawiciel Norweskiego Związku Władz Lokalnych i Regionalnych. Przypomniał, że Norwegia stopniowo zwiększała swą koncentrację na bezpieczeństwie i ochronie cywilnej. – To kraj, w którym mieszka tylko 5,5 mln ludzi. Koncepcja totalnej obrony zakłada wzajemne wykorzystywanie pomocy wojska i ludności, ale w Norwegii mówimy, że każdy kryzys zdarza się na szczeblu samorządowym i każdy powinien zostać opanowany na najniższym poziomie, a więc na poziomie gminy. Ważny jest też oczywiście system koordynacji: lokalny, regionalny, krajowy – mówił gość z Norwegii.
Od Bliskiego Wschodu do Krakowa
Wykład o odporności państwa wobec współczesnych zagrożeń militarnych wygłosił dr Mieczysław Gocuł, generał w stanie spoczynku, przypominając o agresji Rosji na Ukrainę, konfliktach na Bliskim Wschodzie oraz działaniach Chin. – Tempo globalnych zmian geopolitycznych jest bardzo szybkie. Finalnie dotyczy ono jednak także samorządów. Odporność państwa to podstawa, aby mówić o wiarygodnym odstraszaniu i obronie. Polska uplasowała się na 28. miejscu według Global Resilience Index 2024. Ostatnio kraj nasz przesunął się kilka miejsc do przodu, ale margines do poprawy jest duży, także na poziomie lokalnym. Według NATO kluczowa jest odporność wojskowa, ale też celem jest zwiększenie jej współzależności z odpornością cywilną. Siedem kluczowych wymagań to: ciągłość administracji, infrastruktura krytyczna, bezpieczeństwo energetyczne, migracje, żywność i woda, zdrowie, infrastruktura społeczna – wyliczał gen. Gocuł wskazując na krajowe, centralne instytucje odpowiedzialne za wzmacnianie odporności (Ministerstwo Obrony Narodowej, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Wojska Obrony Terytorialnej). Samorządy mogą i powinny z nimi współpracować.
– Dobra kooperacja, oczywiście w granicach prawa i na bazie przepisów jest kluczowa. Dla nas współpraca z samorządami to podstawa – potwierdził Paweł Chomentowski, zastępca szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Za przykład współpracy z samorządem wskazał Kraków, do którego przybywa coraz więcej turystów z Bliskiego Wschodu, a to może oznaczać np. wzrost zagrożenia terrorystycznego.
Przełożenie z poziomu globalnego na lokalny potwierdził też prof. Jerzy Hausner w wykładzie pt. „Samorząd na trudne czasy”. – Nie mamy już żadnego wpływu na to, co się dzieje globalnie, choćby właśnie na Bliskim Wschodzie, ale już odpowiedzi na pojawiąjące się w związku z tym wyzwania, choćby wzrost cen energii i paliw, trzeba będzie znaleźć lokalnie – stwierdził. Odniósł się też do kondycji JST. – Samorządy przeszły trudny okres, teraz łapią przysłowiowy oddech. Zdolność do regenerowania zasobów rozwojowych jest istotna. Potrzebujemy trzeciego etapu reformy samorządowej. Kluczowe jego elementy to m.in. kwestie innego podziału kompetencji oraz zasady pomocniczości, bo ta u nas w kraju nie jest respektowana. Polski nie stać na obecną liczbę gmin i powiatów – ocenił prof. Hausner.
Uczestnicy debaty pt. Odporność infrastrukturalna – transport, urbanistyka, infrastruktura, współpraca. Przy głosie Adam Pustelnik, wiceprezydent Łodzi podkreślający ekonomiczne aspekty odporności
Słów kilka o ustawie
Rozmawiano też o roli samorządów w systemach bezpieczeństwa państwowego i o współpracy władz centralnych i samorządowych (obrona cywilna, sztaby kryzysowe).
– Ustawa wypełnia przestrzeń w zakresie obrony cywilnej. Jednym z najważniejszych siedmiu filarów jest odporność społeczna. Teraz nie ma problemów z finansami, ale mogą wystąpić problemy z kadrą, z wykwalifikowanymi osobami odpowiedzialnymi za wykonywanie zadań wynikających z ustawy – stwierdził Robert Leszczyński, pełnomocnik wojewody dolnośląskiego ds. ochrony ludności, radny Wrocławia.
– Ustawa opiera się na założeniu, że odporność zaczyna się od dołu, od obywatela, przez rodzinę, NGO, samorządy i administrację centralną – wskazał Waldemar Pawlak, senator RP, prezes Zarządu Głównego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych przypominając, że na realizację ustawy przeznaczono 0,3 PKB czyli ok. 10–12 mld zł.
– Ustawa opiera się na dwóch filarach. Z jednej strony to administracja centralna, a z drugiej strony to samorząd lokalny. I bez pełnej współpracy tych dwóch władz niewiele się wydarzy. W ustawie nie chodzi o stworzenie poczucia bezpieczeństwa, ale o bezpieczeństwo państwa i obywateli – podkreślił Jacek Brzozowski, wojewoda podlaski.
Raport i narzędzie do porównań
Mateusz Walewski, główny ekonomista BGK
Podczas konferencji zaprezentowano raport BGK pt. „Odporność samorządów w Polsce”.
– Skonstruowaliśmy ogólny indeks odporności, ujmując w nim cztery rodzaje zagrożeń: naturalne, zdrowotne, humanitarne (głównie napływ uchodźców) i militarne (w tym działania wojenne, hybrydowe, cyberataki). Odporność samorządów definiujemy jako poziom ich przygotowania do kryzysu, zdolność do reakcji oraz odbudowy już w okresie pokryzysowym – mówił Mateusz Walewski, główny ekonomista BGK.
Dla opracowania indeksu zagrożeń (które mogą mieć różne natężenie) wzięto pod uwagę 12 wskaźników (np. obecność infrastruktury krytycznej, odległość wschodniej granicy, zanieczyszczenie powietrza, ryzyko wystąpienia suszy i powodzi, liczbę starszych mieszkańców). Z kolei dla opracowania indeksu odporności użyto 51 zmiennych, które miały wymiar ekonomiczny (np. zamożność danego samorządu, lokalny rynek pracy), społeczny (np. gęstość zaludnienia, korzystający z pomocy społecznej, jakość kapitału ludzkiego), środowiskowy (np. tereny zielone, wysypiska śmieci) oraz infrastrukturalny (np. liczba miejsc w szpitalach, długość budowli przeciwpowodziowych, liczba miejsc w schronach, liczba jednostek straży pożarnej itp.).
W raporcie BGK odporność i zagrożenia są mierzone w sposób relatywny, tzn. porównywane między sobą, a nie do jakiegoś ogólnego poziomu odporności. Wszystkie JST skategoryzowano w czterech grupach: 1 – względnie zagrożone i odporne, 2 – względnie niezagrożone i odporne, 3 – względnie niezagrożone i nieodporne oraz 4 – względnie zagrożone i nieodporne.
Jakie są ogólne wyniki? 15,7 mln Polaków to mieszkańcy samorządów, które osiągnęły ponadprzeciętny poziom odporności na wszystkie cztery zagrożenia naraz. 6,7 mln z nich to mieszkańcy 23 miast na prawach powiatu, ale 3,7 mln to ludzie żyjący w małych gminach wiejskich rozsianych po całym kraju, nie tylko w województwach: mazowieckim, wielkopolskim i śląskim, ale także w Polsce wschodniej.
107 samorządów osiągnęło ponadprzeciętny poziom odporności na wszystkie cztery zagrożenia przy względnie niskiej wrażliwości na każde z nich. To głównie niewielkie JST rozsiane po całej Polsce (największą jest Nowy Sącz). Mieszka w nich 1,1 mln osób.
311 tys. Polaków mieszka w samorządach, których poziom zagrożenia przekracza średnią, a poziom odporności na wszystkie cztery rozpatrywane zagrożenia naraz znajduje się poniżej średniej. Ta grupa to 54 niewielkich samorządów, głównie z województw: lubelskiego, podlaskiego i warmińsko-mazurskiego.
Elementem raportu BGK jest narzędzie, w którym każdy Polak może sprawdzić, jak wypada jego samorząd. Może zobaczyć swą JST na mapie czy wykresie, na tle innych podobnego typu, pod względem czterech indeksów zagrożenia i czterech indeksów odporności oraz ogólnego indeksu odporności.
Materiał powstał we współpracy z BGK
