Krzysztof Kwiatkowski: Budżet się obronił

Wypełniając swoje konstytucyjne zadania, Najwyższa Izba Kontroli corocznie przedstawia Sejmowi i obywatelom analizę wykonania planów finansowych, w tym – budżetu państwa – stanowiących treść ustawy budżetowej. Celem tej analizy jest nie tylko stwierdzenie poprawności realizacji dochodów i wydatków publicznych oraz rzetelności rządowego sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej, lecz również wskazanie głównych problemów związanych z finansami państwa i sformułowanie na tej podstawie rekomendacji co do dalszych działań.

Każdy rok budżetowy ma swój koloryt, swoją specyfikę. W 2015 roku czynnikami, które tę specyfikę tworzyły, to zmiana rządu po październikowych wyborach – zawsze powodująca pewne perturbacje w gospodarce budżetowej – oraz zakończenie w 2015 roku okresu, w którym mogły być dokonywane wydatki z unijnej perspektywy finansowej 2007–2013. Czynniki miały istotny wpływ na wykonanie budżetu państwa w 2015 roku.

Ubiegły rok był dla gospodarki bardzo dobry. PKB wzrósł – w relacji do 2014 roku – o 3,6 proc., zmniejszyło się bezrobocie, poprawiły się też statystyki bilansu płatniczego. Kolejny rok z rzędu Polska zmniejszyła dystans dzielący ją od najbardziej rozwiniętych krajów europejskich: przegoniliśmy Grecję, a wkrótce dogonimy Portugalię. Wyraźnie podniosły się też wynagrodzenia. O dobrych nastrojach w gospodarce świadczy też fakt, iż dynamika wzrostu inwestycji była znacząco wyższa od dynamiki wzrostu PKB.

Ale co z... dochodami?

Wykonanie budżetu państwa w 2015 roku NIK oceniła pozytywnie. Za taką oceną przemawiały stwierdzone w toku kontroli budżetowej fakty: utrzymanie określonych w ustawie budżetowej limitów wydatków i deficytu budżetu państwa; utrzymanie limitów wydatków wynikających z tzw. stabilizującej reguły wydatkowej; pomyślne zakończenie realizacji projektów z udziałem środków UE w perspektywie finansowej 2007–2013; brak istotnych nieprawidłowości przy realizacji dochodów i wydatków budżetowych w kontrolowanych jednostkach.

Niezależnie od ogólnie pozytywnej oceny wykonania budżetu państwa na rok 2015 konieczne jest wskazanie kilku istotnych problemów, które mogą mieć wpływ na stan finansów publicznych i szerzej – na możliwości dalszego rozwoju społeczno-gospodarczego już w najbliższych latach.

Największym zagrożeniem dla poprawnego wykonania budżetu państwa na 2015 rok okazały się problemy z realizacją dochodów z VAT. Nałożyły się na siebie dwa czynniki: zbyt optymistyczne zaplanowanie dochodów z VAT i rozszerzający się zakres oszustw podatkowych.

Od kilku lat rośnie skala nieprawidłowości w VAT wykrywanych przez organy podległe ministrowi finansów. Jak dotąd wyższa wykrywalność przestępstw związanych z VAT nie przekłada się na wyższą ściągalność należności ustalonych w wyniku kontroli podatkowych. Sytuacja jest bardzo niebezpieczna. VAT stanowi dziś najważniejsze źródło dochodów budżetowych i jeśli nie uda się przełamać obecnych niekorzystnych trendów, równowaga budżetowa będzie poważnie zagrożona.

Niepełne wykonanie planu dochodów z VAT było główną przesłanką nowelizacji ustawy budżetowej dokonanej pod koniec ubiegłego roku. Nowelizacja ta okazała się ostatecznie zbędna, gdyż niższe wykonanie planowanych wydatków zrekompensowało niższe wpływy z VAT. Nie zmienia to jednak faktu, że pilne uszczelnienie systemu podatkowego – zwłaszcza w odniesieniu do VAT – jest potrzebą chwili.

Deficyt i dług

Deficyt budżetu państwa (łącznie z deficytem budżetu środków) wyniósł w 2015 roku 45,8 mld zł, czyli ok. 2,6 proc. PKB, a więc mniej, niż dopuszczała ustawa budżetowa i mniej od deficytu z 2014 roku. Od kilku lat NIK wskazuje jednak, że dla przejrzystości finansów publicznych i rzetelnego przedstawienia stanu finansów państwa wydatki budżetowe należałoby pokazywać z uwzględnieniem kwot przekazywanych do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jako rekompensata dochodów utraconych na rzecz OFE. W 2015 roku zwiększyłoby to deficyt budżetu państwa o ok. 3,1 mld zł, czyli ok. 0,2 proc. PKB.

Nadal rośnie dług publiczny. Pod koniec 2015 roku wynosiłby on już 873,3 mld zł, czyli ok. 48,8 proc. PKB. Jeszcze jest większy, sięgający ok. 917,8 mld zł (51,3 proc. PKB), dług sektora instytucji rządowych i samorządowych. Od limitów zadłużenia (60 proc. PKB) jesteśmy więc dość daleko, niepokoi jednak fakt, iż w ciągu zaledwie dwóch lat zmniejszenie państwowego długu publicznego spowodowane przejęciem przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych znacznej części aktywów OFE zostało zneutralizowane przez wzrost długu publicznego generowany przez kolejne deficyty budżetowe.

W 2015 roku dochody sektora finansów publicznych były równe 38,4 proc. PKB, a wydatki – 41 proc. Deficyt sektora finansów publicznych – i równy mu w 2015 roku deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych – wyniósł więc 2,6 proc. PKB, a więc mniej niż w 2014 roku i mniej od ustalonego prawem unijnym limitu.

Uznać to należy oczywiście za ważny sukces, trzeba jednak pamiętać, że od granicy, powyżej której Polsce grozić będzie wznowienie unijnej procedury nadmiernego deficytu, dzieli nas tylko 0,4 proc. PKB, czyli ok. 7,2 mld zł. Nawet niewielki wzrost wydatków może – przy sygnalizowanych powyżej problemach ze ściągalnością dochodów – narazić nas na nowe problemy.

Rok 2015 był ostatnim rokiem, w którym można było realizować wydatki na projekty, na które Polska uzyskała wsparcie z unijnego budżetu w perspektywie finansowej 2007–2013. Za sukces należy uznać fakt, iż do końca 2015 roku wykorzystaliśmy ok. 93 proc. wydatków finansujących politykę strukturalną UE i ponad 98 proc. środków przyznanych Polsce na przedsięwzięcia Wspólnej Polityki Rolnej. Najnowsze dane wskazują, że wykorzystamy praktycznie wszystkie środki przyznane Polsce na lata 2007–2013.

Pewne wątpliwości budzi jednak efektywność wykorzystania tych środków. Więcej niż połowa unijnego wsparcia przeznaczona została na bezpośrednie dopłaty dla rolników i inwestycje w infrastrukturę transportową. Efekty są widoczne, jednak zbyt mało uwagi poświęcono przedsięwzięciom budującym potencjał innowacyjny i konkurencyjność polskiej gospodarki. O problemach z efektywnym wykorzystaniem środków UE świadczy też fakt, iż nie udało się osiągnąć zakładanych wartości większości wskaźników służących monitorowaniu realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, czyli podstawowego dokumentu, w którym zapisano cele, jakie chcielibyśmy osiągnąć dzięki funduszom unijnym.

Obawa o system emerytalny

Niepokoi sytuacja finansowa FUS. Mimo rosnących dotacji z budżetu państwa system finansowy ubezpieczeń społecznych pozostaje w głębokiej nierównowadze. Budzi to poważne obawy co do stabilności zarówno systemu ubezpieczeń społecznych, jak i całego sektora finansów publicznych w kolejnych latach. Niezbędna jest już dziś poważna dyskusja nad sposobami naprawy finansów ubezpieczeń społecznych i zapewnienia realnych gwarancji wypłacalności ubezpieczonym godziwych świadczeń.

Dobry stan gospodarki i względnie dobra bieżąca sytuacja finansów publicznych nie są nam dane raz na zawsze. Widzimy nierozwiązane problemy, które w przyszłości mogą w poważny sposób pogorszyć stan finansów publicznych, a co za tym idzie – perspektywy zrównoważonego rozwoju i poprawy jakości życia obywateli. Dlatego NIK, pozytywnie opiniując wykonanie budżetu państwa w 2015 roku, zwraca uwagę na konieczność pilnego podjęcia działań na rzecz: po pierwsze – uszczelnienia systemu podatkowego, w tym skutecznej egzekucji należnych państwu dochodów, po drugie – zapewnienia stabilności finansowej sektora ubezpieczeń społecznych, po trzecie – poprawy prognozowania dochodów budżetowych.

NIK rokrocznie przedstawia Sejmowi, ale i wszystkim Polakom, dokładną informację o faktycznej sytuacji budżetu państwa, wykonania założonych wpływów budżetowych, zrealizowanych wydatków czy poziomu długu publicznego. Jedynie niezależny od władzy wykonawczej organ, jakim jest Izba, daje gwarancję pełnej diagnozy stanu finansów publicznych – nie tylko na dziś, ale i w przyszłości. NIK przygląda się nie tylko wydatkom, ale i realizacją wpływów podatkowych, przedstawiając także wnioski w zakresie tego, co zrobić, żeby podatki w Polsce płacili wszyscy, którzy powinni.