Nie najlepszy pomysł w złym czasie

Ostatnie głośne propozycje premiera Donalda Tuska dotyczące zmiany konstytucji można by uznać za mało realne, zważywszy na istniejący w Sejmie układ sił politycznych. Ponieważ do uchwalenia takich zmian potrzeba większości 2/3 głosów poselskich oddanych w obecności co najmniej połowy ustawowego składu izby, wykluczone jest, by doszło do nich przy sprzeciwie partii opozycyjnych.

[srodtytul]Weto częste w Europie[/srodtytul]

Chyba że... Chyba że między PO a PiS zawarte zostanie stosowne porozumienie polityczne. Polegać by ono mogło np. na ustąpieniu stanowiska prezydenta na kadencję 2010 – 2015 kandydatowi wyznaczonemu przez PiS w zamian za zgodę na dokonanie proponowanych przez PO zmian ustrojowych. Być może do tego rachunku dołączyć by trzeba jakieś inne ustępstwa na rzecz partii Jarosława Kaczyńskiego. W rezultacie obecny premier mógłby zostać kanclerzem z uprawnieniami do samodzielnego prowadzenia polityki państwa.

[wyimek]Czy Rzeczpospolita nie zasługuje na to, by mieć ustabilizowany na dziesięciolecia ustrój państwowy?[/wyimek]

Przypuszczenia te są jednak tylko luźnymi spekulacjami. Jeśli bowiem PiS pozostanie wierne swoim dawniejszym zamiarom wzmocnienia, a nie osłabienia, pozycji prezydenta i nie zechce wdawać się z PO w żadne targi polityczno-personalne, to rachuby Donalda Tuska na realizację jego zamiarów przynajmniej do końca bieżącej kadencji parlamentu legną w gruzach. Pomijając jednak wątek intrygi politycznej, która może się kryć za zgłoszonymi propozycjami, warto się zastanowić nad ich merytoryczną zawartością.

Kluczowe znaczenie dla całego planu reformy, a właściwie rewolucji ustrojowej, miałaby rezygnacja z bezpośrednich i powszechnych wyborów prezydenta Rzeczypospolitej. Sugestia taka pojawiła się już wcześniej w propozycjach trzech byłych prezesów Trybunału Konstytucyjnego. Pisałem o niej na tych łamach przed kilkoma tygodniami, oceniając ją raczej pozytywnie, choć bez entuzjazmu. Jednakże zamiar powiązania zmiany sposobu powoływania głowy państwa z ograniczeniem jej obecnych kompetencji uważałem za nietrafny.

Pogląd ten podtrzymuję. Czynię to tym bardziej stanowczo, że Donald Tusk idzie dalej niż byli prezesi. Proponowali oni bowiem ograniczenie siły prezydenckiego weta wobec ustaw przez obniżenie progu głosów poselskich wymaganych do jego odrzucenia. Premier chce w ogóle weto znieść, bo przeszkadza ono w rządzeniu. Odbija się tu echem głoszona niegdyś przez PiS teoria prawnego imposybilizmu, odnoszona do niekorzystnych z jego punktu widzenia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Prezydenckie weto zawieszające jest bardzo szeroko w Europie stosowanym środkiem zabezpieczającym przed błędami, które niejednokrotnie obciążają uchwalane przez parlamenty ustawy. Jest to środek ostateczny i tak powinien być stosowany. Jeśli nawet używany jest zbyt często i nierozważnie, to nie znaczy, że jest niepotrzebny.

Kontrola konstytucyjności ustawy, którą uważa się czasami za alter ego weta, służy innym niż ono celom. Weto nie musi – a nawet nie powinno – być uzasadniane wątpliwościami natury konstytucyjnej, lecz merytorycznej (np. zbyt wysokie koszty realizacji ustawy, jej społeczna niesprawiedliwość itp.). Jeśli w grę wchodzi podejrzenie niekonstytucyjności, prezydent powinien przed podpisaniem odesłać ustawę do Trybunału.

Projekt Donalda Tuska zakłada skupienie władzy wykonawczej w rękach rządu i jego szefa. Wprowadzanie zmian konstytucyjnych, które miałyby do tego doprowadzić, jest, moim zdaniem, niepotrzebne, ponieważ obecna konstytucja ustanawiająca system parlamentarno-gabinetowy zreformowany w kierunku kanclerskim już to zakłada. Brak miejsca w gazecie uniemożliwia mi szersze udowadnianie tej tezy. Ograniczyć się zatem muszę do kilku tylko argumentów.

[srodtytul]Premier gospodarzem[/srodtytul]

Konstytucja szeroko zakreśla pole zadań Rady Ministrów, stanowiąc (art. 146 ust. 1), że „prowadzenie wewnętrznej i zagranicznej polityki państwa” do niej właśnie (a nie do prezydenta) należy. Zarazem wprowadza domniemanie zadań w polityce państwa na rzecz RM (art. 146 ust. 2). Konstytucja z 1997 r. ustanowiła, wziętą z ustroju niemieckiego, zasadę konstruktywnego wotum nieufności, której stosowanie znacząco umacnia rząd w jego relacjach z Sejmem i prezydentem.

Premier jest w ramach Rady Ministrów prawdziwym gospodarzem. Bez jego zgody nikt nie może zostać ministrem i nikt, pomijając sejmowe wotum nieufności, nie może zostać ze stanowiska rządowego zdymisjonowany. On osobiście decyduje o obsadzie bardzo znacznej liczby stanowisk w administracji rządowej, on też kieruje pracami Rady Ministrów (art. 148).

Prezydent z kolei jako organ władzy wykonawczej działa na ograniczonym polu. Jego kompetencje władcze, w tym nieliczne stosunkowo prerogatywy, są enumeratywnie wyliczone w konstytucji lub ustawach. Dotyczy to np. polityki zagranicznej i obronnej. W tych zresztą zakresach musi on współdziałać z odpowiednimi członkami Rady Ministrów (art. 133 ust. 3 i art. 134 ust. 2). Czegóż zatem chcieć więcej?

Teza, że skupienie całej władzy wykonawczej w rękach rządu i premiera uporządkuje stosunki ustrojowe w państwie oraz pomoże w rządzeniu, jest tylko o tyle słuszna, o ile odnosi się do lat ostatnich. To nie złe regulacje konstytucyjne, lecz zła polityka, powiem więcej – złe namiętności, którym poddają się obecni najwyżsi funkcjonariusze państwa, stosunki te popsuły.

Nie ma powodu, aby sądzić, że tak będzie zawsze. Zmiany personalne na tych stanowiskach, nieuniknione w dającej się przewidzieć przyszłości, mogą położyć kres nie najlepszym dzisiejszym obyczajom. Czy oznacza to, że trzeba będzie w rytm tych zmian co jakiś czas nowelizować konstytucję? Czy Rzeczpospolita nie zasługuje na to, by mieć ustabilizowany na dziesięciolecia ustrój państwowy?

[srodtytul]Oszczędności drugorzędne[/srodtytul]

Premier proponuje zmianę ordynacji wyborczych do Sejmu i Senatu, wzmacniając w nich element wyborów większościowych. Są to zmiany, które można rozważyć, tym bardziej że sugestie idące w tym kierunku pojawiają się od dawna. Należy jednak przestrzec przed nadmiernym optymizmem.

Jeśli ktoś wierzy, iż ustanowienie wyborów większościowych przeprowadzanych w okręgach jednomandatowych wyeliminuje partyjniactwo, niech spojrzy na Wielką Brytanię lub Stany Zjednoczone. Ławy poselskie w tych krajach zaludniają niemal wyłącznie reprezentanci stronnictw politycznych, a podporządkowanie parlamentarzystów kierownictwom ich ugrupowań jest zbliżone do polskiego.

Można też rozważać zalety zmniejszenia liczby posłów i senatorów. Gdy jednak jako argument pojawia się wzgląd na oszczędności, które przez to można poczynić w budżecie państwa, to doradziłbym przeprowadzenie dokładnych rachunków. Utrzymanie Sejmu i Senatu kosztuje, ale koszty te dotyczą w znacznej mierze infrastruktury parlamentarnej i aparatu urzędniczego, którego istnienie przy każdej liczbie posłów bądź senatorów jest niezbędne.

Zmniejszając liczbę parlamentarzystów, należy przede wszystkim brać pod uwagę, czy ułatwi to wykonywanie przez Sejm i Senat ich konstytucyjnych zadań. Kwestie oszczędnościowe są z tego punktu widzenia ważne, ale drugorzędne.

[srodtytul]Harmonogram mało realny[/srodtytul]

Planowany przez premiera harmonogram prac nowelizacyjnych, które miałyby się zakończyć, jak dobrze pójdzie, do połowy 2010 roku, wydaje się mało realny. Jeśli wziąć pod uwagę terminy wyznaczone przez konstytucję, to przy – wątpliwym zresztą – założeniu, że postępowanie w Sejmie i Senacie toczyć się będzie bez większych turbulencji, samo uchwalenie nowelizacji przez parlament w tym czasie jest prawdopodobne.

Trzeba jednak pamiętać, że pomysł, aby skreślić przepis konstytucji, który stanowi, iż prezydent jest, obok Rady Ministrów, organem władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2), dotyczy treści rozdziału pierwszego – odnoszącego się do zasad ustroju naszego państwa. Zmiana taka, na wniosek prezydenta, Senatu lub 1/5 ustawowej liczby posłów, musi być poddana ogólnonarodowemu referendum zatwierdzającemu.

Żądanie w tej sprawie można złożyć do 45 dni po uchwaleniu nowelizacji przez Senat, a samo referendum musi być przeprowadzone w ciągu 60 dni od złożenia wniosku. Łącznie daje to 105 dni. Jest bardzo prawdopodobne, że wniosek o referendum się pojawi, i to w najpóźniejszym z możliwych terminie. Do tego dodać jeszcze trzeba 21 dni na podpisanie ustawy nowelizującej konstytucję i czas na wejście jej w życie.

Czy możliwe zatem będzie stosowanie nowych przepisów konstytucyjnych jeszcze przed wyborami prezydenckimi, które muszą być rozpisane na dzień przypadający nie wcześniej niż 100 dni i nie później niż 75 dni przed upływem kadencji głowy państwa? Czy byłoby rzeczą właściwą, aby tak istotna, jak to planuje Donald Tusk, zmiana pozycji ustrojowej prezydenta dokonywana była niemal w przeddzień jego powołania lub – co gorzej – już po rozpisaniu wyborów powszechnych?

Wzgląd na tego rodzaju przeszkody powinien ostudzić zapał konstytucyjnych rewolucjonistów. Jeśli planowane przez nich zmiany miałyby wejść w życie, to nie na skutek szturmu na instytucje państwa, lecz po poważnym i dojrzałym namyśle. Ten wymaga czasu. Przyzwoitość zaś żąda, aby dokonywane przekształcenia były całkowicie neutralne w stosunku do interesów i ambicji forsujących je polityków.