Coraz trudniej ufać rządzącym

Nie ma takiego okrucieństwa ani takiej niegodziwości, której nie popełniłby skądinąd łagodny i liberalny rząd, kiedy zabraknie mu pieniędzy" – twierdził Alexis de Tocqueville. Zaakceptowane 11 grudnia przez parlament, a 27 grudnia przez prezydenta Bronisława Komorowskiego zmiany w systemie emerytalnym są jednym z dobitnych przykładów na obciążanie obywateli przez rząd, kiedy trzeba pilnie poprawić statystyki finansów publicznych.

Obywatele, w tym znani ekonomiści i prawnicy, liczyli na to, że wygłaszane publicznie przez prezydenta wątpliwości – jak ta, że większe uzależnianie naszych emerytur od państwowego ZUS kosztem OFE to „krok wymuszony przez sytuację" i rozwiązanie, które „nie jest pozytywne" – znajdą swoje odzwierciedlenie w działaniach głowy państwa. Jednak mimo że prezydent obawiał się, iż zmiany nie będą korzystne dla przyszłych emerytów, podpisał ustawę, na której ekspresowym przyjęciu zależało rządowi Donalda Tuska. Ustawę, która manipuluje składkami emerytalnymi obywateli w celu zapewnienia większych dochodów budżetu na bieżące wydatki i obniżenia statystyk długu publicznego.

Historia się powtarza

Podobnie jak w 2011 r., kiedy parlament uchwalił pierwsze rządowe niekorzystne zmiany emerytalne, znacznie ograniczające wysokość składki  kierowanej do prywatnych funduszy, prezydent Komorowski i tym razem podpisał nowelizację ustawy emerytalnej mimo „uważnego wsłuchiwania się w głosy osób mających poważne wątpliwości wobec zmian w OFE", w tym konsultacji z autorytetami ekonomicznymi i prawniczymi. Tak samo jak dwa lata temu prezydent najpierw publicznie się wahał, aby później na podstawie utajnionych przed społeczeństwem analiz stwierdzić, że zmiany są słuszne. Takie działania stały się bowiem stałym elementem strategii prezydenta, który stara się dystansować od macierzystej partii, lecz ostatecznie w kluczowych sprawach idzie jej na rękę.

Już w połowie 2010 r. premier Tusk jasno dał do zrozumienia, że interesuje go „tu i teraz", a nie los przyszłych pokoleń.

Choć prezydent skierował ustawę do Trybunału Konstytucyjnego, to jednocześnie nie utrudnił rządowi pozyskania pieniędzy z OFE, które z absolutną pewnością było już wpisane w ustawie budżetowej na 2014 r. Kierując nowelizację do zbadania, prezydent jednocześnie ją podpisał, pokazując przy tym, że nie chce psuć rządowi planu polepszenia sytuacji fiskalnej wątpliwą metodą manipulowania składkami emerytalnymi, nawet jeżeli ma zastrzeżenia co do konstytucyjności zmian. Jednocześnie można odnieść wrażenie, że skierowanie ustawy do TK po jej podpisaniu to trik PR-owy, mający uspokoić rzeszę przeciwników zmian w OFE.

Gdyby prezydent Bronisław Komorowski zablokował zmiany w systemie emerytalnym, nie podpisując ustawy i kierując ją do TK, zapisałby się w polskiej polityce jako postać, która potrafiła wznieść się ponad wąsko pojmowany interes partyjny i na bazie racjonalnych przesłanek podjęła korzystną dla przyszłych emerytów – w długoterminowym horyzoncie – decyzję. Prezydent wybrałby wówczas zapewnienie dzisiejszym 20-, 30-letnim obywatelom możliwie największego bezpieczeństwa ich przyszłych emerytur i utrwalenie umowy zawartej z wyborcami w czasie wprowadzania reformy w 1999 r. zamiast akceptowania polityki polegającej na kierowaniu emerytalnych oszczędności Polek i Polaków na bieżące wydatki rządowe. Tak się jednak nie stało.

Miejmy jednak nadzieję, że badanie ustawy przez Trybunał zaowocuje cofnięciem zmian, które nieuchronnie wejdą w życie za dwa miesiące. Liczne są powody, dla których TK może wydać negatywny wyrok. Na przykład dlatego, że rząd stosuje wobec funduszy emerytalnych bezprecedensową praktykę, której nie stosowałby wobec innych nabywców swoich papierów wartościowych: władze pozwalają sobie na umorzenie swoich zobowiązań wobec OFE, ale nie zdecydowałyby się na umorzenie obligacji wobec innych inwestorów, bo to oznaczałoby utratę wiarygodności na rynkach finansowych i ryzyko postrzegania Polski jako kraju zbliżającego się do bankructwa.

Na zmianach ucierpią dzisiejsi młodzi

Już wcześniej można było mieć sygnały, że prezydent poprze stronę rządową, a nie rozsądek nakazujący, aby w procesie łatania dziury bud-?żetowej nie była stosowana zasada cel uświęca środki. Prezydent twierdził na przykład, iż „wydaje się, że [zmiany w OFE] nie wpłyną  na wysokość emerytur". Jeżeli w ogóle takie stwierdzenie może być użyte, to tylko w odniesieniu do pokolenia dzisiejszych 50- i 60-latków, którzy przejdą na emeryturę w najbliższych kilku latach. W ich przypadku zróżnicowanie stóp zwrotu oraz waloryzacji świadczeń nie będzie miało znacznego wpływu na wysokość zgromadzonego kapitału emerytalnego, a wciąż stosunkowo dobra sytuacja demograficzna pozwala na zniwelowanie ewentualnych różnic za sprawą hojnego sposobu indeksacji. Jednak nie dotyczyłoby to młodszych osób.

Wysokość ich przyszłych emerytur jest w ogromnej mierze uzależniona od stóp zwrotu wypracowywanych przez filar kapitałowy oraz kondycji finansowej repartycyjnej, czyli ZUS-owskiej części systemu – a ta, mimo zaklęć polityków, będzie coraz gorsza z powodu drastycznie zmieniającej się struktury wiekowej populacji Polski. Jak wynika z prognoz demograficznych, w ciągu najbliższych 50 lat liczba osób w wieku 65+ wzrośnie z 5,2 mln do 11,3 mln, podczas gdy populacja osób w wieku produkcyjnym skurczy się z 17,7 mln do 11,6 mln. W takiej sytuacji zwiększanie naszego uzależnienia od systemu repartycyjnego jest posunięciem całkowicie nieracjonalnym. Istota problemu tkwi w tym, że rząd dąży do pozyskania dodatkowych środków na bieżące potrzeby w możliwie najłatwiejszy sposób, nawet jeśli odbędzie się to kosztem przyszłości.

Zresztą już w połowie 2010 r. premier Donald Tusk jasno dał do zrozumienia w swoim przemówieniu sejmowym, że interesuje go „tu i teraz", a nie los przyszłych pokoleń. Działania w sprawie OFE tylko potwierdzają, że rząd kieruje się tą krótkowzroczną logiką.

Konsekwencje tak głębokich zmian nie zostały ponadto poddane należytej analizie. „Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego" w istocie był dokumentem jednostronnie krytykującym filar kapitałowy, podczas gdy wysoką efektywność systemu całkowicie repartycyjnego traktowano jako rzecz bezdyskusyjną. W toku dyskursu publicznego przytaczano wiele argumentów, a niezależnie od stopnia ich zróżnicowania oraz wzajemnej sprzeczności, ich cechą wspólną było to, że wskazywały na szkodliwość istnienia OFE.

Udowadniano ponadto, że stopy zwrotu z inwestycji w akcje są w długim okresie skorelowane ze wzrostem PKB (milcząco zakładając, że rząd będzie potrafił przez dziesięciolecia utrzymać waloryzację środków na subkoncie ZUS stopą wzrostu gospodarczego), podczas gdy tezę tę obaliły badania empiryczne (np. J. R. Ritter, „Economic growth and equity returns", 2004).

Konsekwencje decyzji prezydenta

Po podpisaniu ustawy przez prezydenta zmiany weszły w życie 1 lutego 2014 r. – w efekcie rząd umarza obligacje, które stanowią 51,5 proc. wartości aktywów OFE, i w przypadku każdego z 13 mln posiadaczy subkont w OFE ewidencjonuje tę część ich oszczędności na subkontach w ZUS. Te ogromne pieniądze są o wiele mniej bezpieczne, ponieważ stały się obietnicą rządu bez pokrycia w jakichkolwiek papierach wartościowych. Na kontach w OFE pozostaje tylko 48,5 proc. tego, co było wcześniej. Od 1 lutego 2014 r. fundusze nie tylko straciły ponad połowę swoich dotychczasowych aktywów w postaci rządowych papierów wartościowych, ale też nie będą już mogły inwestować w obligacje Polski i innych państw.

Te zmiany pogorszyły bezpieczeństwo środków trzymanych zarówno w ZUS, jak i w OFE. Po pierwsze, przeniesienie oszczędności obywateli z OFE do ZUS sprawi, że większa część pieniędzy będzie zależeć od nierzadko nieprzewidywalnych decyzji politycznych – a niekorzystne przemiany demograficzne niemal na pewno sprawią, że politycy zostaną zmuszeni do stopniowego obniżania stopy zastąpienia w celu ratowania finansów publicznych znajdujących się pod coraz większą presją. Po drugie, bez możliwości inwestowania w obligacje – a tym samym dywersyfikowania swoich portfeli – zamienią się w agresywne fundusze inwestycyjne, które będą mniej efektywne, a także co jakiś czas będą ponosić straty rzędu nawet kilkudziesięciu procent (wtedy politycy będą mogli powiedzieć, że OFE to „kasyno" i kompletnie je zlikwidują). Ponadto znaczne obniżenie rangi OFE, jakie nastąpi w wyniku proponowanych przez rząd zmian, doprowadzi do zaprzeczenia idei, zgodnie z którą emerytury miały zależeć w tym samym stopniu zarówno od państwa, jak i od wolnego rynku.

Jeżeli wybierze się OFE, można będzie do niego odprowadzać tylko 2,92 proc. swojego wynagrodzenia (do ZUS – 4,38 proc.). W dodatku członkowie rządu nie zachęcają do wyboru OFE zarówno swoimi wypowiedziami, jak i decyzją, że wyboru trzeba dokonać albo na internetowej platformie ePUAP, na której zarejestrowanych jest tylko 360 tys. Polaków, albo składając w ZUS papierową deklarację, dołączaną do bardzo nieobiektywnej ministerialnej broszury pt. „Informacja o systemie emerytalnym".

Przez zapewnienie sobie pieniędzy, które były dotychczas w OFE bądź miały do nich napływać w przyszłości, rząd zrealizuje plan polegający na zagarnięciu możliwie największej ilości środków na wydatki w przyszłych latach lub po prostu na zniszczeniu systemu emerytur kapitałowych. Zmiany sprawią także, że polepszą się statystyki długu publicznego – zmniejszy się groźba przekroczenia kolejnego progu ostrożnościowego, które wymusiłoby na rządzie cięcia w wydatkach i świadczyłoby źle o dyscyplinie finansowej Polski na tle całej Europy.

Pieniądze pilnie potrzebne

Doraźny, pozbawiony troski o obywateli charakter zmian jest widoczny także w tym, że za znacznym zwiększeniem uzależnienia naszych emerytur od państwa kosztem II filaru nie idą zachęty do dobrowolnego oszczędzania w III filarze. Chociaż trzeba szczerze przyznać, że rząd już tak nadwątlił zaufanie ludzi do państwowych instytucji, iż nawet takie zachęty nie zwiększyłyby poziomu dobrowolnych oszczędności.