Kryzys w służbie cywilnej

Rząd przyjął projekt budżetu na przyszły rok. Pod hasłem odmrożenia płac urzędniczych kryją się znaczne podwyżki, jednak płace te nie były nigdy zamrożone. Głównym problemem nie jest wysokość urzędniczych wynagrodzeń, lecz nieuzasadnione różnice, zwłaszcza między urzędnikami mianowanymi a resztą.

Przez ostatnie osiem lat służba cywilna powiększyła się o 8 tys. etatów: ze 112 tys. w 2007 r. do 120 tys. w 2014 r. Podejmowane przez premiera Donalda Tuska próby ograniczenia zatrudniania zakończyły się niepowodzeniem. Urzędnicy potrafili je zablokować przy pomocy prezydenta i Trybunału Konstytucyjnego. W tym samym czasie fundusz płac w służbie cywilnej wzrósł o blisko 30 proc.: z 5 mld zł w 2007 r. do 7 mld w 2014 r. Zamrożenie płac urzędniczych jest mitem służącym wprowadzeniu w błąd opinii publicznej. W 2014 r. realne przeciętne wynagrodzenie w służbie cywilnej wzrosło o 1,6 proc. do poziomu 4,8 tys. zł miesięcznie. W ministerstwach wzrosło ono o 190 zł do blisko 7,3 tys. zł miesięcznie. Średnie wynagrodzenie na stanowiskach kierowniczych przekroczyło 13 tys. zł, a w MSZ – 15,7 tys. zł (dane za 2013 r.).

Początkowo zakładano, że urzędnicy mianowani będą stanowić 1/3 członków korpusu. W szczytowych latach 2005–2006 do postępowania kwalifikacyjnego przystąpiło odpowiednio 4176 i 3455 osób, a mianowanie uzyskało 1498 i 1854. Znaczna część urzędników została mianowana, w czasie gdy wystarczało legitymować się średnią znajomością języka rosyjskiego i zdać egzamin.

W 2012 r. rząd ograniczył limit mianowań do 200 rocznie, co skutkowało zmianą profilu urzędnika, czyli zespołu kompetencji uznanych za niezbędne do wykonywania zadań. Mówiąc prościej, egzamin stał się znacznie trudniejszy. Wiedza, umiejętności i doświadczenie w administracji nie wystarczą, trzeba się wykazać ponadprzeciętnymi zdolnościami, których z założenia nie można się wyuczyć. W 2013 r. egzamin zdało 23 proc. kandydatów, podczas gdy rok wcześniej 77 proc. (mianowani zostali jedynie ci, którzy zmieścili się w limicie). Dla większości osób możliwość uzyskania mianowania jest dziś jedynie teoretyczna. W 2014 r. przybyło 77 urzędników, tyle bowiem wynosi różnica między nowo mianowanymi a tymi, którzy odeszli do sektora prywatnego i na emeryturę. Utrzymano przywileje urzędników za cenę praktycznego zamknięcia systemu. Ujmując rzecz obrazowo, urzędnicy wciągnęli za sobą drabinę i zostawili linę, po której wspiąć się mogą jedynie szczególnie predysponowani. Nie zmieniły się jedynie wymagania w stosunku do absolwentów KSAP.

Wbrew powszechnym opiniom związek między mianowaniem a profesjonalizacją służby cywilnej jest niewielki. Profesjonalizacja dotyczy nabywania umiejętności koniecznych do wykonywania zawodu, w tym wypadku zawodu urzędnika, a nie statusu czy formy zatrudnienia. Zdanie egzaminu nie czyni jeszcze pracownika bardziej profesjonalnym, potwierdza jedynie jego wiedzę i zdolności, które miał także wcześniej. System służy urzędnikom już zatrudnionym, a nie tym, którzy mają dopiero nimi zostać.

Wątpliwa sprawiedliwość

Sprawiedliwość nakazuje, żeby pracownicy mieli takie same wynagrodzenie za podobną pracę. Art. 18 kodeksu pracy stanowi, że pracownicy mają prawo do jednakowego wynagrodzenia za pracę jednakowej wartości. Uzależnienie wynagrodzenia od wartości pracy wzmacnia poczucie sprawiedliwości, pozytywnie wpływa na etos pracy i motywuje do efektywnego wykonywania zadań. System postrzegany jako niesprawiedliwy wpływa demotywująco.

Polski system jest niesprawiedliwy. Mianowani urzędnicy otrzymują znaczną część swego wynagrodzenia nie za pracę, lecz za egzamin. Dodatek urzędniczy w pierwszej grupie wynosi 881 zł miesięcznie, a następnie rośnie o 375 zł wraz z uzyskaniem kolejnego stopnia, aż do wysokości 3841 zł. miesięcznie. Przypomina dodatek za wysługę lat, jest jednak znacznie wyższy. Wliczany jest też do trzynastki, dlatego urzędnik otrzymuje rocznie od 11,5 tys. do blisko 50 tys. samego dodatku. W perspektywie kariery bardzo realne jest uzyskanie z tego tytułu miliona złotych. Dodatkowo urzędnik z odpowiednim stażem ma 12 dni dodatkowego urlopu rocznie.

W 2014 r. kolejny stopień służbowy uzyskało 1116 urzędników. 57,4 proc. członków korpusu uzyskało oceny powyżej oczekiwań. Sprawozdanie szefa służby cywilnej nie zawiera informacji, ilu w tej grupie było urzędników, należy jednak przypuszczać, że relatywnie znacznie więcej. Nie dlatego, że urzędnicy pracują lepiej, lecz dlatego, że po dwóch ocenach otrzymują kolejny stopień, a co za tym idzie, wzrost dodatku. W konsekwencji awans na kolejny stopień jest ważniejszy niż awans w hierarchii służbowej. Nie łączy się on bowiem ze zmianą obowiązków na bardziej odpowiedzialne, a raz przyznany dodatek nie może być cofnięty.

Dodatki urzędnicze poważnie uszczuplają środki przeznaczone na wynagrodzenia dla innych pracowników. Ponieważ dodatki nie są związane z obowiązkami, wypaczają system wartościowania pracy. Im dłużej system ten trwa, tym trudniej go zreformować. Nadmuchany balon z roku na rok rośnie. Jeżeli nie zostanie szybko przekłuty, huk będzie większy. Trudno się bowiem rozstać z coraz większymi przywilejami.

Jedynie 12 proc. urzędników mianowanych pracuje na stanowiskach wyższych i średniego szczebla zarządzania, natomiast aż 65 proc. na stanowiskach samodzielnych i specjalistycznych. Na mocy ustawy z 2008 r. pracownicy i urzędnicy są traktowani w konkursach w taki sam sposób. Wcześniejsza ustawa z 1998 r. określała, że dyrektorzy i ich zastępcy mają wywodzić się z grupy urzędników mianowanych. Obecnie mianowanie przestało służyć celowi, dla którego zostało ustanowione, czyli wyłonieniu grupy potencjalnych kandydatów na stanowiska kierownicze. Umiejętności kierownicze nie są sprawdzane podczas postępowania kwalifikacyjnego, lecz podczas konkursów.

Także obowiązki urzędników i pracowników służby cywilnej niewiele się różnią. Pracownicy zostali objęci, na równi z urzędnikami, systemem oceny pracowniczej oraz wartościowaniem pracy. Gdy zajmują stanowiska kierownicze podlegają takim samym ograniczeniom w zakresie neutralności politycznej. Rodzi to pytanie o sens utrzymywania odrębnego statusu urzędników i pracowników.

Dwie drogi naprawy

Propozycje podwyżek urzędniczych nie rozwiązują problemów polskiej służby cywilnej. Lepszym rozwiązaniem byłoby zapewne podniesienie kwoty wolnej od podatku, co proponuje prezydent Andrzej Duda. Skorzystaliby na tym zwłaszcza urzędnicy najmniej zarabiający, analogicznie do zatrudnionych w sektorze prywatnym, a więc tych, którzy przyczyniają się do wzrostu gospodarczego i którym urzędnicy powinni służyć.

Są możliwe dwie drogi naprawy. Pierwsza, w kierunku anglosaskiego modelu otwartego, to zniesienie mianowania i związanych z nim przywilejów, które utraciły dziś uzasadnienie. Druga, w kierunku kontynentalnego systemu zamkniętego, to radykalne zmniejszenie dodatków urzędniczych, np. do poziomu obowiązującego w służbie zagranicznej, i zwiększenie limitu mianowań, aby każdy, kto zda egzamin na rozsądnym poziomie, mógł je uzyskać. To, który model jest dla Polski korzystniejszy, powinno być przedmiotem szerokiej debaty publicznej. Urzędnicy nie są jednak nią zainteresowani. W ich interesie leży podtrzymywanie mitu o „zamrożeniu" płac. Wolą się skupiać na uzyskiwaniu kolejnych stopni służbowych i korzystaniu z dobrodziejstw systemu.

Nie wiadomo, czy klasa polityczna podejmie jeszcze próbę zmiany tego stanu rzeczy, bo jak dotychczas w starciu z urzędnikami zalicza same porażki. Tak też należy interpretować ostatnią zapowiedź rządu o planowanych podwyżkach dla urzędników.

Autor jest profesorem nadzwyczajnym na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, był dyrektorem Krajowej Szkoły Administracji Publicznej oraz zastępcą szefa Służby Cywilnej