Wyjście z węgla czy z Unii?

Przełom lat 2018 i 2019 przyniósł niebywałe zamieszanie z cenami energii. Nad Polską wisi kolejny spór z Komisją Europejską, o to, czy ustawa mająca przeciwdziałać podwyżce wprowadza niedozwoloną pomoc publiczną.

Ogólna analiza wskazuje, że pokrycie przez państwo różnicy między ceną maksymalną a ceną na rynku hurtowym jest pomocą publiczną. Aby uciec spod przewidzianego przez prawo UE zakazu takiej pomocy, rząd powołuje się na wyjątki dotyczące rekompensat za świadczenie usług publicznych. Aby powołanie się na te wyjątki było w ogóle możliwe, rząd musi wykazać spełnienie wielu warunków, tzw. kryteriów Altmark, w tym m.in. wyraźne „powierzenie" przedsiębiorstwom świadczenia usługi publicznej, brak dyskryminacji jakichkolwiek przedsiębiorstw, brak zakłócenia konkurencji.

Choć w moim przekonaniu warunki te nie zostały spełnione przez tzw. ustawę o cenach energii, to nie można wykluczyć, że przepisy zostaną do nich dostosowane ze skutkiem wstecznym. Komisja być może przymknie oko na naruszenie konkurencji i nie dopatrzy się złamania przepisów o pomocy publicznej. Musi sobie bowiem zdawać sprawę, że zostałaby przez polskich polityków obarczona odpowiedzialnością za radykalne podwyżki kosztów energii dla Kowalskiego.

Jednak nawet jeśli Komisja umyje ręce, problem z cenami energii nie zostanie rozwiązany, a tylko załatany publicznymi pieniędzmi i niewątpliwie wypłynie ponownie w następnych latach. Grudniowa ustawa o cenach energii ukazała z całą ostrością wagę strukturalnego niedostosowania polskiej energetyki do reguł Unii. Nie jest to problem sztucznie wywindowanych cen uprawnień do emisji CO2 przez spekulantów, jak starał się go opisać jeden z polskich parlamentarzystów.

Odstępstwa dla polskiej energetyki

Od podpisania przez UE protokołu z Kioto w 1997 r., a więc na kilka lat przed przystąpieniem Polski do Wspólnoty, było wiadomo, że Unia będzie zmierzała w kierunku radykalnego ograniczania emisji dwutlenku węgla. W 2004 r. agenda ochrony klimatu, ochrony powietrza i promocji odnawialnych źródeł energii była już tak zaawansowana, że w traktacie ateńskim o akcesji Polski do Unii Europejskiej zawarto wiele wyłączeń od reguł dotyczących pomocy publicznej i ochrony środowiska.

Nasze rządy, słusznie, podnosiły, że polska energetyka oparta jest na wysokoemisyjnym węglu, więc potrzebuje więcej czasu na dostosowanie się do środowiskowej polityki Unii. W większości aktów prawnych dotyczących ochrony klimatu i energetyki zawierano więc specjalne ustępstwa dla polskiej energetyki. Aby nie być gołosłownym, podam kilka przykładów. O ile co do zasady europejskie firmy energetyczne kupują uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych, o tyle polskie przedsiębiorstwa energetyczne uzyskują dużą część tych uprawnień bezpłatnie.

Dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii mówi o tym, że w 2020 roku 20 proc. energii zużytej w Unii Europejskiej ma pochodzić ze źródeł odnawialnych, takich jak słońce, wiatr czy biogaz. Prawo różnicuje jednak zobowiązania państw, biorąc pod uwagę ich możliwości (np. cel dla Czech wynosi 13 proc., dla Polski 15 proc., dla Niemiec 18 proc., a dla Szwecji aż 39 proc.). Kolejny przykład – w decyzji z roku 2009 dotyczącej wspólnych wysiłków na rzecz ochrony klimatu przyjęto, że Polska może zwiększyć emisję w sektorach takich jak transport czy rolnictwo aż o 14 proc. Dla porównania lepiej rozwinięte państwa zachodnie, np. Dania, muszą ograniczyć emisje pozaprzemysłowe aż o 20 proc.

Zmarnowany prezent

Uzyskane przez Polskę odstępstwa nie zostały jednak wykorzystane do dostosowania krajowego sektora energetycznego do wymagań rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, ale raczej służyły utrwalaniu status quo. Najlepszym tego przykładem jest zmarnowanie przez polską energetykę otrzymanych bezpłatnie uprawnień do emisji.

W roku 2014 nasze przedsiębiorstwa energetyczne uzyskały zgodę Komisji Europejskiej na bezpłatne wyemitowanie 404 mln ton CO2 (to w przybliżeniu odpowiednik 11-letnich emisji z Bełchatowa – najbardziej emisyjnej elektrowni w Unii Europejskiej). Polski rząd wycenił wartość bezpłatnie przydzielonych uprawnień do emisji na ponad 7 mld euro.

W zamian za darmowe emisje CO2 przedsiębiorstwa miały przeprowadzić inwestycje w czyste źródła energii. W 2018 r. minister środowiska ujawnił, że aż 60 z zaplanowanych inwestycji nie doszło do skutku, a 90 istnieje zapewne jedynie na papierze, bo na razie nie wydano nań ani złotówki.

Nowe oblicze polonizacji

Wdrażanie polityki klimatyczno-energetycznej w Polsce przez wiele lat polegało na unikaniu konfrontowania się z problemem i na wykonywaniu działań pozornych. Profesor Jon Birger Skjarseth z Fridtjof Nansen Institute sformułował nawet nowe określenie: „polonizacja polityki klimatyczno-energetycznej". Oznacza ono opóźnianie wdrażania dyrektyw unijnych, implementowanie ich z lukami, a także wykonanie dyrektyw zgodnie z literalnym ich brzmieniem, ale – przewrotnie – z zamiarem osiągnięcia celu przeciwnego niż założony w tych aktach prawnych. Przykładem jest praktykowane w Polsce współspalanie biomasy z węglem i deklarowanie tego jako wytwarzania energii z OZE. Praktyka ta prowadzi do podtrzymania rentowności bloków węglowych i nie przynosi żadnych nowych inwestycji w zieloną energię.

Dogmat węglowy

Niechęć do rzetelnego podejścia do ochrony klimatu wynikała z dwóch dogmatów. Obydwa okazały się błędne. Pierwszym było przekonanie elit politycznych, że węgiel jest naszym narodowym skarbem i jako taki wymaga ochrony.

Drugim – przekonanie, że polityka klimatyczna to efemeryda, chwilowe zawirowanie polityki europejskiej, które trzeba po prostu przetrwać. Po latach publicznego wspierania węgla i wpompowaniu miliardów złotych w sektor węglowy odczuwamy dramatyczne skutki gospodarcze i zdrowotne (smog!) tej polityki.

Tymczasem znaczenie polityki klimatycznej konsekwentnie w Unii rośnie, obejmując kolejne obszary i zwiększając dotychczasowe cele. To efekt ugruntowanego konsensusu o konieczności ochrony klimatu osiągniętego pomiędzy prawicą, lewicą i centrum w większości państw należących do Unii. Do tego odnawialne źródła energii zaczęły być już tańsze niż energia z węgla.

Traktat z Lizbony stanowi co prawda, że każde państwo członkowskie może decydować o źródłach, z których chce czerpać energię (tzw. miksie energetycznym), ale w tym samym traktacie jest też zasada „zanieczyszczający płaci".

Na płaszczyźnie czysto prawnej Polska nie jest w stanie wygrywać sporów przed trybunałem luksembuskim, gdyż żadne przepisy europejskie nie zabraniają nam korzystać z węgla. One po prostu nie pozwalają węgla dotować. A przy tym nakładają opłaty na przedsiębiorstwa za emisję zanieczyszczeń (opłaty te – co warte odnotowania – wpływają do budżetów państw członkowskich), dlatego spalając węgiel, firmy muszą się liczyć z kosztami.

Coalexit czy polexit

Płynie z tego wszystkiego prosty wniosek: im dłużej będziemy trwać przy węglu, tym więcej za to zapłacimy. Węgiel albo tania energia – tertium non datur. Są jednak i tacy polscy politycy, także głównego nurtu, którzy widzą trzecie wyjście: wypowiedzieć pakiet klimatyczny Unii Europejskiej. To jednak wyjście pozorne.

Pakietu klimatycznego jednostronnie wypowiedzieć się nie da. Wyjście Polski z samego tylko systemu handlu emisjami gazów cieplarnianych wymagałoby zmian kilkudziesięciu dyrektyw, inicjatywy prawodawczej Komisji i zgody większości państw UE. Jest to więc w praktyce prawnej i politycznej niemożliwe.

Pakiet klimatyczny to nie wszystko. Całe otoczenie regulacyjne energetyki w Unii Europejskiej, delikatnie rzecz ujmując, nie sprzyja polskiemu kompleksowi węglowo-energetycznemu. Chodzi o reguły pomocy publicznej, dyrektywy dotyczące liberalizacji rynku energii czy reguły przeciwdziałania monopolizacji tego rynku. Od dekarbonizacji Polska może uciec więc tylko poprzez ucieczkę z Unii Europejskiej. Tu już nie chodzi jednak tylko o Unię jako wspólnotę polityczną.

Wspomniane reguły weszły w krwiobieg regulacji unijnego rynku. Warto zauważyć, że nawet Brytyjczycy nigdy nie chcieli pozbawiać się dostępu do rynku wewnętrznego UE. Czy my tego chcemy? Uporczywe trwanie przy energetyce węglowej może więc w dłuższej perspektywie doprowadzić do polexitu ze wszystkimi dramatycznymi konsekwencjami dla naszej gospodarki i państwa.

Marcin Stoczkiewicz jest doktorem prawa, prezesem Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi