Janusz Jankowiak: Pogadanki fiskalne

Pan Łukasz Czernicki z Ministerstwa Finansów od jakiegoś czasu zajmuje się zawodowo regularnym ostrzeliwaniem reguł fiskalnych w Polsce. Nie jestem pewien, czy oddelegowując się do tej misji wiedział, że porusza się tekturowym pojazdem gąsienicowym po polu minowym i strzela ślepakami. Myślę, że każdy bardziej doświadczony żołnierz na jego miejscu odczuwałby z tego tytułu pewien dyskomfort. Ale pan Czernicki dzielnie pomimo tego staje w ofensywnej obronie doskonałego stanu finansów publicznych („Nie będziemy drugą Grecją", Rz. 02.10.20). Taka szarża nie może się dobrze skończyć.

Przejrzyjmy w telegraficznym skrócie główne linie rozumowania pracownika MF. Nie sposób przy tym nie zacząć od tytułu. Jasne, że nie będziemy „drugą Grecją". Nie będziemy nawet trzecią. A to dlatego, że Grecja była i jest w strefie euro. My nie. W naszej obronie nikt więc nie stanie z taka determinacją, jak działo się to w przypadku kryzysu zadłużeniowego Grecji. I warto jednak o tym pamiętać. My Grecją nie straszymy. Zwracamy tylko uwagę, na gigantyczne różnice prawno-instytucjonalne, jakie łączą się z byciem insiderem i outsiderem w strefie euro i związane z tym bezpieczeństwo fiskalne. Innymi słowy: nam wolno znacznie mniej. I to chyba dość oczywiste.

Pan Czernicki twierdzi co następuje: polityka fiskalna w Polsce wcale nie jest nadmiernie ekspansywna; brak dostosowań po stronie wydatków socjalnych w czasie pandemii jest uzasadniony, bo wspierają one kulejący popyt; inni z przyrostem długu i deficytu mają gorzej niż my; przed kryzysem mieliśmy spadek długu i nasza pozycja wyjściowa do ekspansji fiskalnej była komfortowa; nie ma się czym martwić, bo koszty obsługi długu są niskie i takie będą; a tak w ogóle wzrost długu i deficytu, to zasługa rządowych „tarcz" ratujących firmy i miejsca pracy; wyjechaliśmy z nadzwyczajnymi wydatkami anty-covidowymi poza stabilizującą regułę wydatkową, bo tak było szybciej i mogliśmy wydać więcej; w kwestii przejrzystości finansów publicznych „niczego nie ukrywamy"; zresztą inni też mają za uszami, bo dualne metodologie liczenia długu nie są polską specjalnością; z długu można wyrosnąć bez podnoszenia podatków, „co udowodniliśmy" redukując wielkość zadłużenia w relacji do PKB o ponad 8 p.p.; potrzebujemy antycyklicznej polityki fiskalnej.

Zgrabną obronę polityki fiskalnej, zapewne przez nieuwagę, główny ekonomista MF, kończy zaś stwierdzeniem, że „fiskalne reguły są potrzebne, co do tego nie ma wątpliwości". Tyle, że „elastyczne" – dorzuca jednak zaraz przytomnie.

SRW, czyli RIP

Otóż, chciałbym zapewnić wszystkich, którzy w kolejnych tekstach przedstawicieli administracji sławiących stan polskich finansów publicznych chcieliby doszukać się merytorycznych argumentów, że stabilizująca reguła wydatkowa (SRW) była antycykliczna już u swego zarania. I to za jej sprawą właśnie w okresie wysokiego wzrostu gospodarczego dynamika wydatków publicznych była pod kontrolą, a w okresie dekoniunktury mogły one rosnąć szybciej od uśrednionego wieloletniego tempa wzrostu zrealizowanego i prognozowanego PKB. Numeryczna reguła miała także moduły korygujące. W sumie w okresie obowiązywania SRW umożliwiło to spadek relacji długu do PKB (pomijając już epizod przejęcia części aktywów OFE).

Jednak nawet w minionych czasach obowiązywania reguły wydatkowej nie udało się zredukować deficytu strukturalnego do poziomu średniookresowego celu, co wskazywało na uporczywe i poważne problemy w naszych finansach publicznych zakłócające ich stabilność. A związane to było głównie z nienotowanie wysokim i regularnie rosnącym udziałem zdeterminowanych wydatków sztywnych w budżecie. To z kolei wymuszało przenoszenie części z nich (szczególnie tych mających charakter zobowiązań polityczno-wyborczych) poza obszar objęty SRW. Tym sposobem reguła formalnie robiła swoje, a wydatki swobodnie wyciekały poza nią i odkładały się dopiero w wielkości długu i deficytu w ujęciu Eurostatu.

Dziś sytuacja wygląda więc tak, że mamy budżet państwa pokrywający wydatki zdeterminowane i drugi budżet poza budżetem państwa, choć w sektorze finansów publicznych monitorowanych przez Eurostat, z którego pokrywane są inne wydatki nadzwyczajne. W tej części zaś mamy mix transferów socjalnych (ponadnormatywne emerytury) i publicznych wydatków inwestycyjnych (oczywiście związanych z przeciwdziałaniem covidowi i odbudową gospodarki), bo na nie ma już miejsca w budżecie uchwalanym przez parlament. Ta przejrzystość wydaje się jednak dość mętnawa.

Zawieszona obecnie SRW miała oczywiście „klauzule wyjścia", umożliwiające – na wzór generalnej klauzuli wyjścia w Traktatach Europejskich – jej uchylenie w sytuacjach nadzwyczajnych. To czego w SRW zabrakło, to nakreślenie bardziej ekonomicznie uzasadnionej ścieżki powrotu do jej obowiązywania po zawieszeniu na skutek tak potężnego szoku zewnętrznego. Stąd brała się nasza łagodność, zrozumienie i akceptacja dla konieczności wzrostu wydatków publicznych w okresie pandemii. Ale – dodajmy dla jasności – nie tak realizowanego (zachęcam wszystkich do sięgnięcia po nasze Alerty Gospodarcze dostępne na stronie oees.pl).

Wydmuszka łagodna niegryząca

Obszar do podjęcia merytorycznej dyskusji obejmował więc dwa zagadnienia: uszczelnienie SRW, tak, by nie upychać już więcej poza jej działaniem wydatków publicznych; sprecyzowanie ścieżki dojścia do SRW w fazie konsolidacji fiskalnej, ale z pełnym obrazem sektora. Poza obszarem dyskusji pozostawał zaś sposób zawieszenia reguły, bo ta kwestia była regulowana w już istniejącej ustawie o finansach publicznych.

W praktyce zaś wyglądało to tak, że regułę zawieszono dopisując następny stan nadzwyczajny, a później zaczęto wrzucać do ustawy kolejne punkty rozwadniające funkcjonowanie SRW, za to bez jej uszczelnienia. Dziś, po wszystkich zmianach, SRW jest wydmuszką, a ścieżka konsolidacji żartem.

Według zapewnień rządu projekt ustawy budżetowej na rok 2021 został przygotowany z zastosowaniem stabilizującej reguły wydatkowej. Kwota wydatków na 2021 została powiększona o połowę prognozowanej sumy skutków finansowych po stronie dochodów i wydatków wynikających z działań podjętych dla powstrzymanie i przeciwdziałanie skutkom pandemii w 2020.

Jednakże w tej „przywróconej" SRW nie ma skutków wyjęcia spod jej działania wydatków inwestycyjnych i majątkowych, co – zgodnie z tradycją - zostało uchwalone przez parlament przy okazji „wrzutki" do nowelizacji ustawy z 10.06.16 „o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług". Wobec stanowiska Eurostatu nie było sensu dalszego zaciemniania rzeczywistego obrazu finansów publicznych przy pomocy żonglerki polską metodologią PDP i ukrywania tym samym ok. 200 mld PLN wydatków poza sektorem finansów. Stąd podane wielkości długu i deficytu według ESA 2010, które wielu postronnych obserwatorów mogą bulwersować już choćby z tego tytułu, że dług rośnie tu do blisko 65% PKB, a różnica między szacunkiem krajowego PDP i unijnym ESA 2010 pęcznieje – jak ostrzegaliśmy – z dotychczasowych 2, 3 p.p do12% PKB. Duma z nieukrywania prawdy jest nie tylko nieco spóźniona, ale – prawdę powiedziawszy – wydaje się być nie na miejscu.

Poprawa wyniku SFP o 6 p.p. PKB między rokiem 20 a 21, zapowiadana przez rząd, jako wynik przywrócenia funkcjonowania zawieszonej SRW nie jest wiarygodna. Szczególnie w świetle zapowiedzi niepodwyższania podatków i nie ujęcia w projekcie budżetu rezerw w postaci przejęcia części aktywów OFE i likwidacji limitu 30-krotności średniego wynagrodzenia przy odprowadzaniu składek do FUS. Spod działania SRW wyjęte zostają bowiem wydatki na inwestycje publiczne liczone w dziesiątkach miliardów złotych (na tym etapie brak precyzyjnych szacunków rządowych). Reguła w tej postaci jest bezzębna.

Demontaż w toku

Finanse publiczne po pandemii pozostaną piętą achillesową polskiej gospodarki na wiele najbliższych lat. Pandemiczne zadłużenie PFR i BGK trzeba będzie przecież obsługiwać, a rosnące wydatki sztywne pokrywać. Stąd rosnący dług publiczny w ujęciu PDP, według przewidywań rządu bliski 53% PKB już w przyszłym roku (a 55% PKB według moich prognoz), z pewnością nie zdejmie z agendy kwestii maksymalnego poziomu zadłużenia zapisanych w Konstytucji (ustawowe progi zadłużenia pozostają zawieszone razem ze SRW). O czym - tym razem – główny ekonomista MF zapewne przez delikatność nie wspomniał.

Wyrastanie z długu wymaga wyższego od tempa przyrostu zadłużenia nominalnego tempa wzrostu PKB.

Trzeba więc wspomnieć, że wszystkie dotychczasowe prognozy wykraczające poza rok 2021 przewidują ponowny spadek dynamika realnego PKB w roku 2022, po wygaszeniu stymulujących wzrost dopalaczy fiskalnych i monetarnych. Wzrost nominalnego PKB jest w tej sytuacji możliwy za sprawą wyższej inflacji. Po stronie dochodów sytuację poprawi także wzrost represji fiskalnych, oraz – naturalnie – podwyżka już istniejących i wprowadzanie nowych podatków. Nikt nie wymyślił lepszych sposobów wyrastania z długów. Wszystko więc jeszcze przed nami. Kolejne pogadanki pracowników MF na temat doskonałej kondycji polskich finansów publicznych - zapewne także.

Publicystyka