Co powinna zmienić „konstytucja przedsiębiorców"

W Ministerstwie Gospodarki toczą się obecnie prace nad stworzeniem kompleksowej ustawy – Prawo działalności gospodarczej (PDG), mającej w zamierzeniu inicjatorów stanowić swoistą konstytucję przedsiębiorców w Polsce i zastąpić obowiązującą obecnie ustawę o swobodzie działalności gospodarczej.

Należy w tym miejscu jednoznacznie podkreślić, że konieczna jest głęboka reforma polskiego systemu prawnego, tak aby w sposób rzeczywisty, a nie jedynie iluzoryczny, zapewnił wzmocnienie gwarancji wolności działalności gospodarczej wynikającej z zasady sformowanej w art. 20 konstytucji. Cel ten zgodnie z założeniami projektodawców ma zostać zrealizowany poprzez eliminację niektórych instytucji prawnych, które wykraczają poza przedmiot właściwy ustawie, która w swym zamierzeniu ma być ustawą „naczelną" dla przedsiębiorców i organów państwowych.

Wypada zgodzić się z oceną projektodawców, zgodnie z którą do wzmocnienia gwarancji wolności gospodarczej konieczna jest zmiana funkcjonowania aparatu administracyjnego. W związku z tym warto wykorzystać tę okazję, żeby wskazać elementy najbardziej istotne z punktu widzenia przedsiębiorców, które powinny zostać wzięte pod uwagę przez autorów projektu ustawy.

Kontrole i odpowiedzialność urzędników

Zakresem PDG należy objąć nowelizację ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenia prawa oraz wprowadzić przepisy o tzw. metrykach dokumentów, które uczynią powołaną ustawę wykonalną. W obecnym stanie prawnym stopień zabezpieczenia funkcjonariuszy praktyczne uniemożliwia dochodzenie odpowiedzialności.

Należy odstąpić od nadmiernie rozbudowanych warunków nakładania kar i zastąpić je rezultatami wewnętrznych postępowań wyjaśniających. Wprowadzenie wyżej wspomnianych zasad metryk dokumentów uniemożliwi anonimowość podejmowania decyzji. W opinii przedsiębiorców nowelizacja ta stanowiłaby istotny krok zabezpieczający możliwość efektywnego stosowania PDG w przyszłości.

W kontekście kontrolowania przedsiębiorców wskazany jest postulat, aby kontrole doraźne prowadzone były tylko w sytuacji udokumentowanej i konkretnie określonej potrzeby. Dokumentacja taka powinna być dostępna w celu weryfikacji i ewentualnego późniejszego zaskarżenia niezasadnej kontroli.

Przedsiębiorca powinien mieć możliwość odwołania się od decyzji organu w sprawie podjęcia takiej doraźnej kontroli. W sądach administracyjnych należałoby stworzyć więc uproszczoną procedurę dla postępowań w tej materii – co wymaga równoległych zmian prawnych i organizacyjnych dla sądów administracyjnych.

Szybkie rozstrzygnięcia dotyczące zasadności kontroli zniechęciłyby organy do prowadzenia jej bez uzasadnionych podstaw. Tylko w ten sposób możliwe jest realne zwiększenie pewności prawnej oraz świadomości prawa wśród przedsiębiorców.

Art. 77.1. obecnej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w tejże ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych. BCC, postulując zupełny charakter PDG, zgłaszało propozycję, aby w ustawie zawarto jednolite przepisy dotyczące możliwości, warunków i sposobu przeprowadzania kontroli. Zgłaszaliśmy również postulat zakazu odmiennego uregulowania zasad kontroli na podstawie innych aktów prawnych.

Wydaje się, że w związku z planowanymi postanowieniami nowej ustawy PDG konieczna będzie też nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wprowadzenia określonych terminów załatwienia spraw administracyjnych. Najwyższy czas, aby zastąpić ogólne i nieprecyzyjne określenia „niezwłocznie", „bez zbędnej zwłoki" konkretnymi terminami, których przekroczenie bez szczególnego uzasadnienia powinno rodzić odpowiedzialność finansową urzędnika.

Odnośnie do wymaganych licencji i koncesji warto byłoby, żeby w PDG istniał spis dziedzin do wykonywania których konieczne będzie uzyskanie licencji czy koncesji, bez odsyłania do innych aktów prawnych. Jest to rozwiązanie konieczne, jeżeli chcemy nadać ustawie charakter ustawy naczelnej i zupełnej.

Kary, ich zasadność i wysokość

Proponujemy pozostawienie normy nakazującej odstąpienie od karania nowo rozpoczynającego działalność przedsiębiorcy na okres jednego roku – na rzecz pouczenia. Z tego nadzwyczajnego środka prawnego przedsiębiorca mógłby skorzystać tylko raz. W ocenie BCC to rozwiązanie ułatwi początkującym przedsiębiorcom prowadzenie działalności.

Wysokość kar administracyjnych powinna być zależna od dochodu przedsiębiorcy, a nie od jego przychodu. Zbyt wysokie kary administracyjne mogą doprowadzić firmę do upadłości. Zatem, przy okazji, karani są pracownicy obwinionego przedsiębiorcy, którzy na skutek opresyjności działania państwa tracą pracę. Podstawową funkcją kary jest wyrządzenie administrowanemu podmiotowi prawnemu jakiejś dolegliwości z wyraźnym zamiarem ukarania go. Wskazać należy, że kary administracyjnej nie należy jednak mylić z tzw. przymusem egzekucyjnym, którego podstawowym celem jest zmuszenie do zrealizowania polecenia organu administracji.

W ocenie BCC organy państwowe zbyt pochopnie szafują karami pieniężnymi, zamiast stosować pouczenia, które przecież również mogą prowadzić do osiągnięcia właściwych efektów, a nie niosą z sobą tak daleko idących konsekwencji. Projektodawcy proponują wprowadzenie regulacji, zgodnie z którą, wymierzając administracyjną karę finansową, organ administracji winien uwzględniać spełnienie określonych przesłanek, takich jak: stopień naruszenia prawa, umyślną bądź nieumyślną winę przedsiębiorcy, rozmiar społecznej szkodliwości naruszenia. W związku z tym proponuje się wprowadzenie do PDG zespołu norm, które określałyby zasady wymiaru i odstąpienia od wymierzenia kar administracyjnych. Takie pomysły należy przyjąć z zadowoleniem.

Należy też dążyć do ograniczenia biurokracji poprzez stopniową informatyzację postępowań administracyjnych w zakresie procesów inwestycyjnych.

Rola organizacji przedsiębiorców

Projektodawcy proponują, aby organizacje pozarządowe przedsiębiorców wykonywały pewne zadania z zakresu administracji publicznej. Należy jednak wyraźnie podkreślić, iż w projekcie ustawy nie wskazuje się, jakie to miałyby być zadania, co czyni powyższą modyfikację zbyt ogólną.

Bardzo ważną zmianą natomiast jest propozycja, aby organizacje pracodawców miały możliwość występowania o wszczynanie postępowań administracyjnych i branie udziału w toczących się postępowaniach na prawach strony, o ile jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes jej członka. Członek organizacji powinien wyrazić zgodę na wystąpienie o wszczęcie postępowania przez organizację oraz jej udział w postępowaniu, w którym jest on lub mógłby być stroną.

Problemy z definicją

Warto też zwrócić uwagę na bardzo istotną kwestię odnoszącą się do samej definicji działalności gospodarczej. W polskim prawie funkcjonuje ich bowiem kilka. Mamy więc definicję w ustawie SDG, ustawie o VAT i w kodeksie cywilnym.

Oczywisty jest fakt, że istnienie w systemie prawnym kilku definicji działalności gospodarczej nie służy przejrzystości prawa. Jednakże stopień skomplikowania współczesnych stosunków prawnych, jak również gospodarczych, nie pozwala na utworzenie jednej definicji legalnej. Pomimo to, ze względu na kluczową rolę ustawy o SDG, w doktrynie oraz orzecznictwie uznaje się, że ta zawarta w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej ma niejako kluczowe znaczenie.

Warto wskazać, że zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z 2 lutego 2009 r., o sygn. akt V KK 330/08 „W przepisie art. 2 u.s.d.g. zamieszczona jest definicja legalna działalności gospodarczej, co oznacza, iż powinna być ona traktowana jako powszechnie obowiązujące rozumienie tego pojęcia w polskim systemie prawnym wiążące zarówno dla ustawodawcy, jak i organów wykonawczych oraz sądowniczych".

Natomiast projektodawcy zamierzali pierwotnie, aby w PDG zamiast samodzielnej definicji działalności gospodarczej zawarte zostało odesłanie do definicji przedsiębiorcy z art. 431 kodeksu cywilnego, z jednoczesną jej zmianą polegającą na rezygnacji z wyodrębnienia działalności zawodowej.

W ocenie BCC nie jest możliwe utworzenie ostrej i jednoznacznej legalnej definicji działalności gospodarczej. Dlatego też nowa definicja będzie musiała być znowu dookreślana przez orzecznictwo, co w okresie przejściowym może spowodować chaos. Winston Churchill pisał wprawdzie, że postęp oznaczać musi ciągłe zmiany, niemniej w tym wypadku wydaje się, że zmiana byłaby zaprzeczeniem postępu.