W toczącej się debacie o możliwości użycia polskiego weta w sprawie nowego budżetu unijnego i Funduszu Odbudowy warto przywołać argumenty ekonomiczne i ekologiczne. Ewentualne polskie weto pozbawiłoby nasz kraj unijnych grantów w kluczowej fazie odbudowy gospodarki po pandemii oraz opóźniłoby transformację zieloną i cyfrową. Taka decyzja stwarzałaby ryzyko ograniczenia skali ożywienia w polskiej gospodarce po Covid-19.
Łagodna pierwsza fala i olbrzymia tarcza
Polska zareagowała na wiosenną pierwszą falę koronawirusa stosunkowo szybko i zdecydowanie. W naszym ostatnim raporcie regionalnym „Green opportunities in a post-Covid world" pokazujemy, że na tle krajów Europy Środkowo-Wschodniej polska tarcza fiskalna była największa co do skali. Szacujemy ją na równowartość 6,5 proc. PKB.
Wprawdzie, uwzględniając instrumenty płynnościowe, większy pakiet pomocowy zaoferowały Węgry, to jednak bezpośrednie wsparcie budżetowe poprzez wzrost wydatków lub obniżenie obciążeń podatkowych w Polsce było najwyższe w regionie.
Jednocześnie dzięki sprawnemu działaniu Polskiego Funduszu Rozwoju (PFR) we współpracy z bankami komercyjnymi i NBP wsparcie dla polskich małych i średnich firm o wartości około 2,7 proc. PKB trafiło na ich rachunki bankowe w ciągu kilku tygodni. Szacujemy, że rządowa tarcza antykryzysowa pozwoliła ograniczyć spadek PKB w całym 2020 r. o 2–3 pkt proc.
W debacie o programach antykryzysowych zwracamy uwagę, że nie liczy się tylko ich wielkość, ale także jakość i dalekowzroczność. Wyeliminowanie strukturalnych słabości gospodarki albo rozwinięcie perspektywicznych sektorów pozwolą jej szybko się rozwijać po pandemii. W polskich warunkach inwestycje w zieloną gospodarkę mogą wspierać zrównoważony rozwój, ale także utrzymać konkurencyjność gospodarki i dostęp do zachodnich rynków eksportowych.
Jednak dotychczas ani Polska, ani inne kraje Europy Środkowo-Wschodniej (EŚW) nie skorzystały z możliwości powiązania wsparcia publicznego ze zmianą praktyk w kierunku bardziej przyjaznych dla środowiska. Pokaźne zielone pakiety stymulacyjne ogłosiły takie kraje, jak Korea, Niemcy czy Francja, w dużej mierze zgodnie ze swoim strategicznym wyborem zakładającym zmianę na rzecz bardziej zrównoważonego w długim okresie modelu wzrostu gospodarczego. Te kraje kierują się oczywiście nie tylko celami środowiskowymi, ale także biznesowymi. Kraje Europy Środkowo-Wschodniej skupiły się głównie na ratowaniu miejsc pracy i obronę firm przed bankructwem.
Wiemy, że polskie firmy nie należą do wiodących producentów paneli fotowoltaicznych, turbin wiatrowych czy samochodów elektrycznych. Zatem szybki zwrot w kierunku zielonych inwestycji niósłby za sobą duży skok importu, a więc krótkoterminowo nie byłby wsparciem dla krajowego PKB. „Zielony" potencjał gospodarki można jednak stopniowo budować i wykorzystać chociaż część z nowo generowanego długu publicznego na zielone inwestycje.
Z naszych badań wynika, że zachodni konsumenci stają się coraz bardziej wrażliwi na punkcie emisji dwutlenku węgla w cyklu życia produktu, w Polsce z kolei dominują obawy o czystość powietrza. Jeżeli nasz przemysł będzie polegał na wysokoemisyjnej energii z węgla, polskie firmy mogą mieć trudności z utrzymaniem rynków zbytu.
Konkurs dla startupów i innowacyjnych firm
Największy zielony pakiet świata
Europejski Zielony Ład i jego finansowanie m.in. z Funduszu Odbudowy (FO), skupione na wsparciu zielonej i cyfrowej transformacji w krajach UE, stwarzają niepowtarzalną szansę dla krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Po pierwsze, dostęp do dodatkowego finansowania mógłby pojawić się w momencie wygaszania krajowych programów antykryzysowych, a jednocześnie w okresie tzw. dziury między starą a nową unijną perspektywą budżetową.
Ogłoszona ostatnio tzw. tarcza branżowa w Polsce służy przetrwaniu firm najbardziej dotkniętych lockdownem i jest znacznie skromniejsza niż „helicopter money" z drugiego kwartału br. Pierwsze środki z Funduszu Odbudowy mogłyby się pojawić w II połowie 2021 r. i latach kolejnych.
Po drugie, dostęp do finansowania unijnego w formie grantów nie powodowałby dalszego narastania długu publicznego. Liczona według standardów unijnych relacja długu publicznego do PKB w Polsce wystrzeliła o 16 proc. PKB – z 46 proc. PKB w końcu 2019 r. do 62 proc. PKB w końcu 2020 (według ustawy budżetowej na 2021 r.).
Wreszcie, w odróżnieniu od „helicopter money" i uniwersalnego wsparcia dla wszystkich firm, środki z FO wiążą się z koniecznością ich starannego zaprogramowania i konsultacji społecznych. Przynajmniej 37 proc. z dostępnych środków ma trafić na transformację zieloną (zgodnie z decyzją Rady Europejskiej UE musi przeznaczać przynajmniej 30 proc. budżetu na klimat), a kolejne 20 proc. na transformację cyfrową.
Te wymogi jakościowe pewnie wydłużą okres od decyzji do wypłaty, ale jednocześnie mają eliminować konkretne słabości gospodarki, a w efekcie prowadzić do zwiększenia potencjału wytwórczego gospodarki po pandemii.
Dotychczas środki z tzw. tarczy wydatkowane były na zapobieżenie bankructwom i utrzymanie zatrudnienia. Chodziło o umożliwienie gospodarce szybkiego restartu po pandemii. Był to słuszny wybór, ale nasze obawy budzi brak zachęt do restrukturyzacji w obliczu zmian wywołanych przez pandemię.
Światowa gospodarka i europejskie regulacje (w tym cele klimatyczne) zmieniają się bardzo szybko, dlatego nowy dług krajowy i środki unijne powinny wspierać dostosowanie gospodarki do nowych realiów, np. poprzez zieloną transformację. Skupienie się wyłącznie na utrzymaniu zatrudnienia rodzi obawy, że podtrzymamy wiele firm zombi, które nie mają szans na rentowny biznes w przyszłości.
Wsparcie zielonej transformacji może stać się motorem rozwoju polskiej gospodarki po pandemii. Inwestycje w efektywność energetyczną, zieloną energię czy niskoemisyjny transport zwiększą popyt na pracę i wymagają mobilizacji pokaźnych środków finansowych. Choć takie inwestycje mogą wymagać importu zagranicznych technologii, w obszarach tych istnieje spora przestrzeń do silnej partycypacji firm krajowych, rozwoju regionalnego (np. obszaru wybrzeża – do obsługi morskich farm wiatrowych) i budowy przewag konkurencyjnych w skali przynajmniej europejskiej.
Po wejściu do UE Polska szybko włączyła się w łańcuchy dostaw wielu zachodnioeuropejskich firm, a polski eksport stał się motorem wzrostu PKB. W obliczu nowej zielonej transformacji w Europie nie możemy stać z boku. Rozbudowane łańcuchy dostaw w obszarze zielonej energii, inteligentnych sieci elektroenergetycznych czy elektromobilności to szansa dla wielu polskich firm. Jednocześnie to szansa, by nadgonić stracony czas i blokowanie inwestycji w odnawialne źródła energii, co jest jednym z powodów niespełniania celu OZE na 2020 r.
Szansa na 55 mld zł netto rocznie
W oparciu o dokumenty Komisji Europejskiej szacujemy, że w siedmioletnim okresie 2021–2027 Polska może otrzymać wsparcie bezzwrotne w wysokości 25 proc. PKB, czyli średnio 3,5 proc. PKB rocznie. W zestawieniu ze składką unijną wynoszącą około 1 proc. PKB rocznie oznacza to transfer netto w wysokości około 2,5 proc. PKB. W warunkach 2020 r. oznacza to kwotę około 55 mld zł netto. Wiemy jednak, że środki z utworzonego latem Funduszu Odbudowy mają zostać wykorzystane szybciej, większość w pierwszej połowie siedmiolatki, więc w latach 2022–2024 mówimy o transferach rzędu 4 proc. PKB brutto i 3 proc. PKB netto.
Kwoty te obejmują finansowanie unijne w tradycyjnych funduszach spójności, instrumentach Wspólnej Polityki Rolnej oraz nowych instrumentach z Funduszu Odbudowy (patrz wykres). To dzięki tym ostatnim w latach 2021–2027 Polska może łącznie otrzymać 7 proc. realnie więcej bezzwrotnych środków z UE niż w poprzednim budżecie wieloletnim 2014–2020.
Uwzględniając preferencyjne pożyczki, Polska może otrzymać ponad 30 proc. więcej. Bez nowych instrumentów z Funduszu Odbudowy Polska otrzymałaby w nowej perspektywie około 18 proc. środków unijnych mniej niż w obecnej – ze względu m.in. na brexit i rosnący PKB na mieszkańca.
Umiejętne wykorzystanie środków z Funduszu Odbudowy podnosiłoby potencjalny PKB Polski, byłoby impulsem dla branż przyszłości, takich jak energetyka odnawialna czy elektromobilność. W połowie października w swoich wytycznych Komisja Europejska wskazała ogólnie na obszary w Polsce, które mogą uzyskać wsparcie z Funduszu Odbudowy.
W energetyce odnawialnej wymieniono integrację systemów energetycznych, dekarbonizację zużycia gazu ziemnego, magazynowanie energii i czysty wodór. KE wskazała również na efektywność energetyczną (w przemyśle i budynkach mieszkalnych i publicznych) i zrównoważony transport, a w nim – na modernizację infrastruktury transportu publicznego, promocję transportu intermodalnego i elektromobilności. W żadnym z tych obszarów, być może z wyjątkiem dekarbonizacji zużycia gazu, nie widać sprzeczności z listą gospodarczych priorytetów rządu.
Weto wypiera Krajowy Plan Odbudowy
Zamiast dyskusji o kierunkach inwestycyjnych czy konkretnych projektach zafundowaliśmy sobie dyskusję o groźbie polskiego weta dla budżetu unijnego i nowego Funduszu Odbudowy. Jeszcze latem ówczesna minister Jadwiga Emilewicz zapowiadała przygotowanie projektu Krajowego Planu Odbudowy do drugiej połowy października. Dziś wydaje się wątpliwe, żeby był dostępny do końca roku.
Wprawdzie formalnie Polska ma czas do końca kwietnia na przedstawienie go Komisji Europejskiej, ale każdy tydzień zwłoki przekłada się na poślizg w dostępie do nowych środków potrzebnych gospodarce po pandemii.
Potencjalne polskie weto już opóźniło uruchomienie środków z Funduszu Odbudowy w Polsce, gdyż spowolniło prace nad krajowym planem odbudowy. To opóźnienie jest naszym scenariuszem bazowym. Wierzymy, że w negocjacjach poprzedzających grudniowy szczyt przywódców krajów UE uda się uniknąć zablokowania Funduszu Odbudowy.
W scenariuszu negatywnym polska gospodarka traciłaby około 1–2 proc. dodatkowego PKB rocznie przez kilka lat w porównaniu ze scenariuszem bazowym. Wciąż mamy nadzieję, że zmaterializuje się scenariusz pozytywny dla polskiej gospodarki.
Rafał Benecki jest głównym ekonomistą ING Banku Śląskiego, a Leszek Kąsek starszym ekonomistą ING Banku Śląskiego
