Sławomir Horbaczewski: Zwiększmy rolę NBP i włączmy doń KNF

Centralnym elementem systemu finansowego krajów gospodarki rynkowej przed 2008 r. pozostawał bank centralny o utrwalonych przez wieki funkcjach kontroli ilości pieniądza, kursu walutowego, realizacji strategii bezpośredniego celu inflacyjnego. Wszystko zmieniło się po wybuchu światowego kryzysu finansowego. Uratowanie globalnej gospodarki przed całkowitym załamaniem wymagało niestandardowych działań i de facto złamania dogmatów głównego nurtu teorii roli banku centralnego w gospodarce rynkowej. Prekursorem tego był amerykański Fed, jego śladem poszły inne banki centralne: japoński, angielski i wreszcie EBC.

Rynek zalano ogromnymi ilościami taniego pieniądza, który w pierwszej fazie miał pomóc ustabilizować sytuację banków zainfekowanych kryzysem, a następnie pobudzić popyt w gospodarce, który w efekcie kryzysu, bardzo dużej niepewności i rosnącego bezrobocia uległ poważnemu ograniczeniu.

Dodruk pustego pieniądza, który przed 2008 r. był domeną ekonomistów spoza głównego nurtu, stał się nagle przewodnim działaniem najpotężniejszych banków centralnych świata. Za wcześnie oceniać długofalowe skutki tej rewolucji, ale pozwoliła ona zmniejszyć negatywne skutki kryzysu i zapobiegła rozpadowi systemu finansowego USA i światowego porządku finansowego. Nie udało się uzyskać trwałego wzrostu gospodarczego, ale obecna sytuacja świata, choć niestabilna, jest lepsza niż zaraz po wybuchu kryzysu.

Zmiany, ale nie radykalne

Czy wobec tego NBP nadal powinien być bankiem centralnym w „starym stylu", czy powinien poddać się trendom wyznaczanym przez największych? W ostatnim ćwierćwieczu NBP prowadził konserwatywną politykę mimo zakusów na jego niezależność (np. postulatów wykorzystania rezerw walutowych). Było to zrozumiałe dla MFW, EBOiR, Banku Światowego i inwestorów. Polska podążała za potężniejszymi gospodarkami wyznaczającymi kierunek, w którym idzie świat.

Jednak obecnie, gdy gospodarka jest bardziej dojrzała i zbliża się do granic możliwości wykorzystania tzw. rozwojowych rezerw prostych, czy NBP powinien pozostać na tradycyjnych pozycjach, w dalszym ciągu dbając o stabilność waluty i inflację, czy raczej powinien rozszerzyć katalog zadań o wspieranie wzrostu gospodarczego? Obecnie problemem świata jest środowisko deflacyjne, a nie trudna do opanowania inflacja.

Polska pozostaje poza strefą euro. Biorąc pod uwagę doświadczenia kryzysu, kiedy własna waluta i płynny kurs pomogły nam zmniejszyć jego dolegliwość, to sytuacja korzystna. Ale jednocześnie stabilność naszej waluty jest mniejsza, a system finansowy jest znacznie mniej odporny na kaprysy inwestorów finansowych. Jakkolwiek strefa euro boryka się z problemami, to ze względu na jej rozmiar i rolę euro jako jednej z najważniejszych walut rezerwowych jest znacznie trudniejszym celem ataków spekulacyjnych. To, co będzie wybaczone strefie euro i nie wpłynie znacząco na wycenę jej waluty, w przypadku Polski może spowodować poważne zaburzenia kursu walutowego i stabilności systemu finansowego.

Będąc mniejszym graczem na rynku globalnym, jesteśmy zmuszeni do bardziej ostrożnych decyzji gospodarczych, w tym dotyczących roli banku centralnego. W razie zbyt radykalnych zmian instytucje międzynarodowe i agencje ratingowe nie będą miały oporów przed natychmiastową negatywną oceną i obniżeniem ratingu. To istotna różnica nie tylko w stosunku do pozycji USA czy Niemiec, ale również mniejszych krajów UE ze strefy euro.

Obecna sytuacja gospodarcza w Polsce nie wymaga stosowania ponadstandardowych mechanizmów stymulacyjnych. Wzrost PKB jest stabilny i dość wysoki, spada wskaźnik bezrobocia, a w najbliższych latach stymulatorem rozwoju będą także pieniądze z funduszy UE. Deflacja wydaje się nie wpływać negatywnie na gospodarkę i wynika raczej z warunków zewnętrznych niż wewnętrznych. Ponadstandardowe mechanizmy stymulacyjne powinny być stosowane dopiero wtedy, gdy zawiodą wszystkie inne typowe narzędzia, tj. redukcje stopy procentowej, bodźce fiskalne (pozytywnym przykładem jest Program 500+).

W świecie medycyny są antybiotyki nazywane „lekami ostatniej szansy", które stosowane są, kiedy wszystkie inne terapie nie odniosły skutku. Zbyt częste ich używanie doprowadziłoby jednak do uodpornienia się bakterii. Podobny mechanizm można obserwować w gospodarce, gdzie zbyt pochopne stosowanie nadzwyczajnych działań powoduje jej stopniowe uodpornienie na bodźce, a potem nawet uzależnienie od nich.

Zmiany roli NBP (rozszerzeniu jego celów o dbanie o wzrost gospodarczy – przesunięcie w kierunku modelu anglosaskiego) powinno być wprowadzane w sposób przemyślany i ostrożny, ale nie można zamykać oczu na zmiany na świecie. Można wyposażyć NBP w możliwość reagowania na zagrożenia płynące z niestabilności gospodarki światowej. Zasadne jest zobowiązanie go do dbania o stabilność gospodarczą kraju, z ograniczeniem tegoż do sytuacji nadzwyczajnych.

Kluczowa niezależność

Aktywność banku centralnego nie może być jednak stała. Nie może to być też kolejny bufor bezpieczeństwa dla klasy politycznej, kolejne narzędzie ratunkowe i źródło funduszy pozwalające na podejmowanie nieodpowiedzialnych decyzji gospodarczych. Kluczowe jest utrzymanie niezależności NBP w podejmowaniu działań. Bank centralny nie może stać się ubezwłasnowolnionym elementem politycznej układanki, bo kreowałoby to poważne ryzyko dla stabilności całego systemu finansowego i gospodarki.

Postępująca specjalizacja, gwałtowny wzrost skali bankowości transgranicznej, powstanie wielkich funduszy inwestycyjnych obracających aktywami przekraczającymi wartość produktu narodowego średniej wielkości krajów postawiło przed nadzorem finansowym nowe wyzwania. W obecnym dynamicznym otoczeniu jego działalność powinna być elastyczna i skuteczna. Nie zawsze tak jest. Na świecie funkcjonowanie nadzoru finansowego ewoluowało i obecnie jest on różnie umiejscowiony w strukturach administracji publicznej.

W Polce nadzorem nad całym rynkiem finansowym zajmuje się Komisja Nadzoru Finansowego. Nadzoruje m.in. banki, firmy ubezpieczeniowe, fundusze inwestycyjne i emerytalne, domy maklerskie oraz szeroko pojęty rynek kapitałowy. Komisja odgrywa istotną rolę w tworzeniu przepisów dotyczących rynku finansowego, wpływa na rynek, wydając decyzje administracyjne, rekomendacje i zalecenia.

Czy taka formuła działania nadzoru jest efektywna? Jego model w Polsce ewoluował i nie zawsze nadzór był skupiony w jednym organie. Bezpośrednio przed utworzeniem KNF w 2006 r. organem nadzorczym była Komisja Papierów Wartościowych i Giełd, która ograniczała się do rynku kapitałowego i jego uczestników. Oprócz KPWiG działały odrębne organy nadzorujące ubezpieczycieli, fundusze emerytalne i banki. Połączenie tych funkcji pod jednym dachem było logiczne. Jednak kryzys, choć nie dotknął polskiego rynku w najostrzejszej formie, ujawnił wiele słabości nadzoru.

Można mieć zastrzeżenia do skuteczności KNF w sprawie Amber Gold, gdzie jej działania mogły być zbyt mało energiczne i nie powstrzymały rozrostu tej firmy. Trudno ocenić, co było tego przyczyną: czy słabość merytoryczna, brak skutecznych mechanizmów współpracy z prokuraturą, policją i służbami czy brak woli politycznej (przypomnijmy, że teoretycznie niezależna KNF podlega nadzorowi prezesa Rady Ministrów). Trzeba przypomnieć o SK Banku z Wołomina, w którym nie zostały wykryte wielkie nieprawidłowości w udzielaniu kredytów. Konsekwencje braku skuteczności KNF odczuł cały sektor bankowy i pośrednio jego klienci, bo banki musiały dokonać dodatkowych wpłat na Bankowy Fundusz Gwarancyjny. Trzeba wreszcie wspomnieć o tzw. polisolokatach, w których oszczędności zamroziło tysiące nieświadomych warunków klientów.

Mała jest też skuteczność KNF w ściganiu i ograniczaniu nieprawidłowości na GPW. To również problem źle przygotowanych prokuratur. Giełda w Warszawie cieszy się nie najlepszą opinią o transparentności notowanych tu spółek. To odstrasza inwestorów, którzy nie chcą być wykorzystywani przez insiderów i lepiej przygotowanych spekulantów. A właśnie teraz GPW potrzebuje wsparcia i przyciągnięcia nowych inwestorów.

Platformą prania pieniędzy mogą być, ze względu na specyfikę działania i małą transparentność (licencje maltańskie lub cypryjskie) niektóre działające na polskim rynku firmy foreksowe. Ten obszar również wydaje się poza obserwacją i skuteczną kontrolą KNF, tak jak wzbierająca fala kredytów walutowych przed kryzysem 2008–2009.

Pora na powrót do banku centralnego

KNF nie udało się uniknąć kilku poważnych wpadek, które stanowić powinny przyczynek do rozważań nad wzmocnieniem efektywności nadzoru finansowego w Polsce, w tym nad zmianą jego formalnego umiejscowienia w państwie. Po 2008 roku można zaobserwować przyspieszanie wieloletnich tendencji do integracji instytucji nadzorczych i tworzenie tzw. meganadzorców. W Polsce finałem takich działań było utworzenie KNF (przygotowanie integracji trwało od 2002 r. i było jednym z elementów przygotowań do wstąpienia do UE), która skupiła funkcje kilku instytucji nadzorczych.

Do wybuchu kryzysu w 2008 roku najczęstszym rozwiązaniem w reorganizacji nadzoru finansowego było wyłączanie tej funkcji spod kurateli banku centralnego. Kryzys i konieczność ratowania systemu finansowego, a następnie stymulowania gospodarki, spowodował skokowy wzrost znaczenia banków centralnych jako instytucji kluczowych w kreowaniu działań ogólnosystemowych. Wraz z tą zmianą pojawiła się idea powrotu nadzoru do banków centralnych.

Przykład Wielkiej Brytanii dobrze oddaje nowe trendy. Postanowiono tam przywrócić bankowi centralnemu funkcje nadzorcze. Wielka Brytania posiada rozwinięty i tym samym skomplikowany rynek finansowy – Londyn to drugie po Nowym Jorku centrum finansowe świata. Ogromne doświadczenie płynące z wielowiekowej historii rynku brytyjskiego pokazuje drogi rozwoju instytucji nadzorczych w kolejnych latach.

Dziesięć lat działania KNF pozwala już na rzetelną ocenę jej skuteczności i wyciągnięcie wniosków. Nie doświadczyliśmy w tym okresie załamania rynku finansowego oraz problemów, które zachwiałyby gospodarką, co nie wynika z niezwykłej skuteczności KNF, a raczej ze szczęśliwego zbiegu okoliczności. Polski rynek jest stosunkowo mniej skomplikowany w porównaniu z amerykańskim czy brytyjskim. Jednocześnie jego udział w PKB jest na zdrowszym poziomie. To charakterystyka naszego rynku spowodowała, że byliśmy znacznie mniej narażeni na kryzys wywołany „toksycznymi aktywami finansowymi" niż bardziej „innowacyjne" rynki Zachodu. Szczęśliwie kryzys i otrzeźwienie przyszło zanim nasi bankierzy zajęci hurtowym udzielaniem mieszkaniowych kredytów walutowych odkryli nowe obszary inżynierii finansowej.

Ocena KNF oparta jest na jednostkowych acz znaczących przypadkach i nie może być pozytywna. Na miarę skali naszej gospodarki Amber Gold i SK Bank stanowią poważne sygnały ostrzegawcze i wskazują, że polski nadzór finansowy ma istotne luki.