Budżet pełen innowacji

O polityce fiskalnej w krajach UE decydują narodowe parlamenty. Wydatki i dochody narodowych budżetów to 40–50 proc. PKB poszczególnych krajów. Budżet wspólny UE to tylko 1 proc. PKB. Niemniej, obok wspólnej waluty i wspólnej polityki monetarnej w strefie euro jest on jednym z kilku najważniejszych instrumentów realizacji wspólnej polityki gospodarczej.

Trzy niespodzianki

Propozycja budżetowa Komisji Europejskiej (KE) na lata 2021–2027 zawiera kilka innowacji, wręcz niespodzianek. Pierwszą jest to, że pomimo brexitu dochody i wydatki mają wzrosnąć aż o 20 proc. w porównaniu z obecną perspektywą. Część tego ma wynikać ze wzrostu PKB, ale połowa – ze zwiększenia wpływów w relacji do PKB, czyli ze zwiększenia opodatkowania krajów na rzecz unijnej Wspólnoty. Zatem ta finansowa propozycja to nie tylko kolejny budżet, ale i polityczne przesłanie, że po odejściu Brytyjczyków ma nastąpić wzmocnienie współpracy w obszarze gospodarczym między pozostałymi 27 krajami UE.

Drugą innowacją jest wyjątkowo duże przesunięcie w strukturze wydatków na rzecz programów wielonarodowych czy wręcz unijnych, m.in. poprzez zmniejszenie liczby programów o ponad jedną trzecią, z obecnych 58 do 37. Celem jest silniejsze powiązanie wydatków z nowymi priorytetami Unii.

Tymi priorytetami są bezpieczeństwo na granicach UE, uporanie się ze skutkami fali imigracyjnej i wzmocnienie bezpieczeństwa finansowego w strefie euro. Równocześnie KE proponuje znaczne zmniejszenie wydatków na dotychczas flagowe programy: spójności i wspólną politykę rolną.

Budżet dla krajów strefy euro jest dopiero na etapie definiowania. Propozycja KE przeznaczenia 30 mld euro na specjalny unijny fundusz walutowy dla krajów strefy euro ma być początkiem realizacji bardziej ambitnego zamierzenia, celem którego jest znaczne zmniejszenie ryzyka powtórki problemów ze stabilnością makrofinansową w niektórych krajach strefy w latach 2008–2012. Ta propozycja zmierza do częściowego uniezależnienia się od MFW, a więc pośrednio od USA, w decyzjach stabilizacyjnych i programach naprawczych w strefie euro.

Po wyjściu Wielkiej Brytanii z UE i przyjęciu wspólnej waluty przez kolejne trzy kraje (Chorwacja, Bułgaria i Rumunia), poza strefą euro zostaną Polska, Czechy, Węgry, Dania i Szwecja, których łączny PKB stanowi niewielką część PKB całej Unii. W takiej sytuacji budżet UE będzie też w dużym stopniu budżetem strefy euro.

Niemniej w ramach budżetu ogólnego Francja i Niemcy proponują stworzenie oddzielnego subbudżetu dla krajów strefy euro, ściśle powiązanego z potrzebą utrzymania w niej stabilności walutowej. Byłby początkowo niewielki (kilkadziesiąt miliardów euro rocznie), ale z czasem mogłaby być znaczącą pozycją wydatkową. Istnienie tego subbudżetu nie musi być kwestionowane przez kraje nienależące do strefy euro, bo utrzymanie w niej stabilności finansowej leży także w ich interesie.

W czasie kryzysu 2008–2012 głównym stabilizatorem w krajach zagrożonych bankructwem był EBC, a jego głównym instrumentem – zakup skarbowych papierów emitowanych przez zagrożone kraje: Grecję, Portugalię, Hiszpanię i Włochy. Takie działania oznaczają dodruk pieniądza bazowego. Prowadzone na dużą skalę są niebezpieczne: zachęcają rządy do rozrzutności i prowadzą do silnej deprecjacji waluty i dużej inflacji. Aby temu przeciwdziałać, pomocy krajom zagrożonym musi towarzyszyć mechanizm wymuszający reformy ograniczające wydatki i/lub podwyższające podatki. Bez niego niestabilność jednego czy kilku krajów rozszerzałaby się na całą UE.

Działania stabilizacyjne EBC muszą więc być ograniczone i związane z aktywnością takich innych instytucji, jak MFW i KE. Obecnie Komisja nie dysponuje jednak znaczącymi instrumentami dyscyplinującymi rządy państw zagrożonych destabilizacją. Niemcy najwyraźniej mają nadzieję, że subbudżet strefy euro mógłby być takim instrumentem, co zmniejszyłoby presję na EBC.

Trzecią innowacją, być może dla Polski najważniejszą, jest wzmocnienie związku między finansowaniem UE i praworządnością. Komisja proponuje wprowadzenie mechanizmu, który ma umożliwić UE zmniejszenie, a nawet zawieszenie, unijnego finansowania w razie uznania przez unijne instytucje braków w zakresie praworządności. Przewodniczący KE określił tę propozycję jako należyte zarządzanie finansami, odpowiedzialne obchodzenie się z pieniędzmi podatników.

Implikacje dla Polski

W latach 2021–2027 transfery z budżetu UE do Polski mają według propozycji KE wynieść 64,4 mld euro wobec 83 mld euro w obecnej perspektywie. Zatem średnio zamiast blisko 12 mld euro rocznie, do Polski napływałoby bezzwrotne finansowanie warte 9 mld euro. Obniżka dotknie głównie publicznych inwestycji infrastrukturalnych i modernizacyjnych w rolnictwie. Ogólny wpływ na wszystkie inwestycje sięgnąć ma 4–5 mld euro rocznie, czyli zmniejszy udział inwestycji w PKB o około 0,75 pkt proc. To byłby wpływ odczuwalny.