Czy prywatyzacja uratuje finanse publiczne?

Przy okazji prac nad projektem budżetu na 2010 rok problematyka prywatyzacji zagościła znów w szerszym zakresie na łamach środków masowego przekazu, stając się równocześnie przedmiotem polemiki i dyskusji wśród ekonomistów, polityków, a zwłaszcza związkowców.

W pewnym sensie wyłonił się więc nowy obszar kontynuacji głębokiego sporu politycznego, zapoczątkowanego problematyką kryzysu gospodarczego. Na jego skalę może wpływać m.in. ta okoliczność, że prywatyzacja okazuje się jedyną, ważną reformą gospodarczą, wpływającą na sytuację w sferze finansów publicznych, którą rząd może przeprowadzić. Inne projekty reform tego sektora, czy to dotyczące wydatków, czy podatków, mogą podlegać, jak wiadomo, wetu prezydenta, a w każdym razie wymagają decyzji parlamentu. Wskazane wydaje się więc spojrzenie na problematykę prywatyzacyjną „chłodnym okiem”, od strony argumentacji ekonomicznej.

Słabsze, zainteresowanie prywatyzacją, zarówno kręgów politycznych, jak i środowisk ekonomicznych spowodowane było mizernymi rezultatami procesu przekształceń własnościowych w ostatnich latach. W roku 2006 procesem przekształceń własnościowych objęto 32; w roku 2007 – 62, natomiast w roku 2008 dokładnie 100 podmiotów.

Do końca I połowy roku 2009 przekształceniami objęto 38 podmiotów. Czasy, kiedy przekształceniami własnościowymi obejmowano 425 podmiotów (rok 1996), 347 (rok 1997), czy choćby 303 w roku 1999 zdaje się minęły bezpowrotnie. Także osiągnięcia procesu prywatyzacji w ujęciu wartościowym nie są w ostatnich latach zbyt oszałamiające.

W roku 2006 przychody te wyniosły 621,9 mln zł (11,3% planu prywatyzacji na ten rok); nieco lepszy wynik osiągnięto w roku 2007, bo 1947,1 mln zł, i 64,9% planu rocznego oraz w roku 2008 (2371,7 mln zł czyli o 3,1% więcej niż planowano). Ostatnie lata były okresem szczególnie wysokich cen aktywów – osiągnięcie wysokich przychodów było w tych warunkach relatywnie łatwe.

Analizując prywatyzację musimy oczywiście mieć świadomość, że właśnie kończy się druga jej dekada. W trakcie tych prawie dwudziestu lat zasób majątku dostępnego do prywatyzacji zmniejszył się istotnie, ale nadal są jeszcze spore. Na dzień 30.06.2009 roku, łącznie Skarb Państwa posiadał udziały w 1165 spółkach, z czego 484 były spółkami jednoosobowymi (oraz był właścicielem 70 przedsiębiorstw państwowych, które w tym rachunku pomijamy). Na koniec 2004 roku Skarb Państwa posiadał udziały w 1534 spółkach, z tego 456 było spółkami jednoosobowymi.

Do 30 czerwca 2009 roku liczba jednoosobowych spółek Skarbu Państwa zwiększyła się do 484. Przyrost ten wynika stąd, że szereg przedsiębiorstw państwowych zostało w tym okresie skomercjalizowanych (przekształconych w spółki kapitałowe), a jednocześnie nie rozpoczęto w stosunku do nich rzeczywistej prywatyzacji. Przychody z prywatyzacji w ostatnich latach były realizowane głównie w wyniku kontynuowania projektów rozpoczętych w poprzednich latach.

Sytuacja w zakresie dynamiki prywatyzacji oraz jej medialnego wymiaru uległa zmianie dopiero ostatnio w związku z przedstawionym przez rząd projektem budżetu państwa oraz planem prywatyzacji, który ma w znacznej mierze sfinansować deficyt budżetowy w latach 2009-2010. Przewidywane przychody z prywatyzacji w latach 2009 – 2010 mają sięgać kwoty 36,7 mld zł. Ponieważ do 30 czerwca 2009 roku przychody z prywatyzacji wyniosły niecałe 650 mln zł, dlatego zdecydowana większość tych przychodów musiałaby być osiągnięta w roku 2010.

Nie mając szczegółowych informacji dotyczących negocjacji w sprawie projektów, które miałyby być zrealizowane w tym czasie, jesteśmy jednak przekonani, że do wykonanie planu prywatyzacji na lata 2009-2010 potrzebne byłyby przychody z prywatyzacji w roku przyszłym powyżej 30 mld zł. Byłaby to rekordowa kwota w całym okresie prywatyzacji. Problem polega na tym czy jest to kwota realna.

Prywatyzacyjne zamierzenia rządu, obok nadzwyczajnej skali, mają także inny ważny aspekt. Jak nigdy dotąd plany prywatyzacji nie były w takim stopniu podporządkowane celom budżetowym, jak obecnie. Wprawdzie nie jest to jakaś nowość, gdyż – o czym krytycy prywatyzacji zdają się zapominać – przychody z prywatyzacji stanowią ustawowe źródło finansowania deficytu budżetowego. Kontrowersje, jakie pojawiły się na tle przedstawionego przez rząd programu dotyczą jednak nie tyle przeznaczenia przychodów z prywatyzacji, co celowości wyprzedaży rodowych sreber w ogóle, a także realności i ekonomicznej efektywności procesu przekształceń na taką skalę w warunkach kryzysu finansowego. Najczęściej pod adresem procesu prywatyzacji formułowany jest zarzut mówiący o pozbywaniu się wartościowych aktywów, które mogą być źródłem przychodów w przyszłości, np. w postaci dywidend z akcji posiadanych przez Skarb Państwa. Ten argument szczególnie dobrze przemawia do wyobraźni zwłaszcza w ostatnich latach, kiedy wysokie zyski przedsiębiorstw pozwalały także na wysokie wypłaty dywidend dla akcjonariuszy, w tym Skarbu Państwa, który w wielu ważnych spółkach ma znaczące udziały.

Pojawiają się w związku z tym głosy kwestionujące w ogóle sens prywatyzacji - pozbywania się przysłowiowej kury znoszącej złote jajka. Na pierwszy rzut oka ten argument wydaje się całkowicie racjonalny – wręcz nie podlegający dyskusji. Zastanówmy się jednak czy rzeczywiście tak jest, a zwłaszcza czy zawsze tak jest.

Państwo może, uwzględniając oczywiście jego specyfikę, być traktowane jak podmiot gospodarujący, posiadający pewne aktywa i zobowiązania, osiągający określone dochody i ponoszący określone wydatki. Jeżeli w danym roku dochody są niewystarczające do sfinansowania koniecznych wydatków, to podmiot gospodarujący ma do wyboru dwie drogi: sprzedać aktywa, jeżeli je posiada lub też zaciągnąć dług. Aktywa państwa występują w różnych formach, np. przedsiębiorstw państwowych, jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, udziałów w spółkach kapitałowych, ziemi i innych dóbr. Z punktu widzenia tematu tego artykułu istotne są oczywiście jednoosobowe spółki skarbu państwa, przedsiębiorstwa państwowe oraz udziały w spółkach kapitałowych.

Zakładając dla uproszczenia, że nie ma możliwości obniżania wydatków (co w praktyce oczywiście nie musi być prawdziwe, a nawet rzadko jest) państwo musi w celu ich sfinansowania albo zaciągnąć dług, albo sprzedać posiadane aktywa. Można więc postawić pytanie, czy te dwie formy finansowania deficytu budżetowego (deficytu finansów publicznych) są równoważne. Jak zwykle bywa w praktyce odpowiedź na to pytanie będzie uzależniona od konkretnej sytuacji w danym czasie. Jeżeli jednak pominiemy, przynajmniej na razie, te konkretne uwarunkowania, to możemy stwierdzić, że są to sposoby w pełni substytucyjne. Z punktu widzenia pozycji majątkowej Skarbu Państwa obojętne jest, czy deficyt zostanie sfinansowany długiem, czy też sprzedażą aktywów; pod jednym wszakże warunkiem, a mianowicie że rynkowe ceny aktywów finansowych i rzeczowych odpowiadają ich rzeczywistej (wewnętrznej) wartości.

Według najprostszej, ale i intuicyjnie racjonalnej teorii, wartość różnych aktywów uzależniona jest od wielkości strumienia dochodów, jakie aktywa tę będą generowały w przyszłości, z uwzględnieniem ryzyka niesprawdzenia się oczekiwań. Z ekonomicznego punktu widzenia sprzedaż akcji spółek (np. KGHM, PKO SA, itp.) oznacza sprzedaż prawa do przyszłych dochodów. Używając nieco sformalizowanego języka możemy stwierdzić, że o wartości akcji decyduje oczekiwany strumień dochodów, jaki posiadacze (nabywcy) tych akcji mają nadzieję osiągnąć w przyszłości, zdyskontowany stopą dyskontową uwzględniającą poziom ryzyka danej spółki.

Jeżeli uczestnicy rynku prawidłowo szacują te parametry, to cena akcji powinna dokładnie odpowiadać jej wartości, co oczywiście nie musi być prawdziwe, ale w tym miejscu załóżmy, że jest. Z rozumowania tego wynika, że przy prawidłowej wycenie sprzedając akcje, powiedzmy o wartości 1000 zł, otrzymujemy dokładnie taką samą wartość, jaką te akcje posiadają. Tak więc, sprzedając akcje nie możemy stracić – dokonujemy jedynie zamiany jednej formy aktywów (akcje) na inną (gotówka) o dokładnie takiej samej wartości.

W tym momencie konieczne jest „przejście”, na drugą stronę bilansu. Powiedzmy, że Skarb Państwa zdecydował się nie sprzedawać „rodowych sreber”, lecz sfinansować deficyt za pomocą emisji obligacji.

Obligacje, jak każdy papier wartościowy, mają swoją cenę. Od czego uzależniona będzie ta cena? Od wartości oczekiwanego strumienia dochodów, jakie nabywcy tych obligacji mają nadzieję osiągnąć w okresie do ich umorzenia, zdyskontowanego za pomocą stopy dyskontowej, odzwierciedlającej ryzyko inwestycyjne. Oznacza to, że Skarb Państwa otrzymując 1000 zł z tytułu sprzedaży obligacji, sprzedaje swoje zobowiązanie do wypłacania określonego dochodu i zwrotu kwoty nominalnej w przyszłości, których dzisiejsza wartość (zdyskontowana na dzień dzisiejszy) wynosi dokładnie 1000 zł.

Już na podstawie tej niezwykle uproszczonej analizy można sformułować następujący wniosek, - jeżeli rynek kapitałowy prawidłowo wycenia aktywa finansowe, to ich sprzedaż lub zaciągnięcie długu są substytucyjnymi źródłami finansowania deficytu budżetowego. Aby jednak wniosek taki mógł stanowić podstawę polityki budżetowej, należało by uwzględnić szereg istotnych kwestii, przybliżających ową uproszczoną analizę do rzeczywistości.

Po pierwsze, gdy rynek nie wycenia prawidłowo różnego rodzaju aktywów ten mechanizm ulega zakłóceniu. Problem jednak w tym, że nigdy nie wiemy czy w danym momencie instrumenty finansowe i inne aktywa są wycenione prawidłowo czy nie. Weźmy na przykład obecną sytuację. Ceny akcji w trakcie ostatnich kilkunastu miesięcy spadły istotnie, nawet po ostatniej korekcie ich poziom nadal odbiega od poziomu ze szczytu hossy. Nie jesteśmy jednak w stanie stwierdzić, czy to dziś akcje są niedowartościowane, czy były przewartościowane kilkanaście miesięcy wcześniej. Wyłączając skrajne przypadki (np. szczyt ostatniej hossy czy też dno ostatniej bessy) powinniśmy przyjąć, że rynek wycenia instrumenty finansowe w zasadzie prawidłowo. Jeżeli tak, to oczywiście to wszystko, o czym pisaliśmy wyżej obowiązuje.

Po drugie, oczekiwany strumień dochodów z tytułu posiadania akcji powinien być zasadniczo większy, niż strumień dochodów z tytułu posiadania obligacji. Emitując obligacje i zachowując akcje, możemy liczyć, że akcje przyniosą nam wyższy dochód (dywidendy) niż odsetki wypłacane z tytułu emisji obligacji. Takie oczekiwania nie są pozbawione racjonalnych podstaw. Trzeba jednak zaznaczyć, że dochody akcjonariuszy obarczone są ryzykiem – mogą być bardzo wysokie, ale może ich również w ogóle nie być. Odsetki od obligacji oraz ich wykup w momencie umorzenia są obowiązkowe. Może się zatem zdarzyć, że Skarb Państwa nie uzyska dywidend a odsetki od obligacji będzie musiał spłacić. Skąd weźmie potrzebne środki? Być może z szybkiej wyprzedaży posiadanego majątku, zapewne po mało atrakcyjnych cenach.

Po trzecie, zadłużanie się podmiotów gospodarujących ma pewne granice, po przekroczeniu których dalsze zadłużanie staje się niemożliwe ze względu na brak inwestorów, a jeżeli nawet się znajdą, to będą domagali się wysokich odsetek – być może wyższych niż oczekiwane stopy dochodu z tytułu posiadania akcji. To w sposób oczywisty przemawia na rzecz sprzedaży aktywów będących własnością państwa.

Po czwarte, zgodnie z obowiązującym w Polsce prawem istnieją granice zadłużenia sektora finansów publicznych, których przekroczenie rodzi poważne skutki dla tego sektora. Przekroczenie konstytucyjnych limitów długu publicznego oznaczałoby paraliż państwa z trudnymi do przewidzenia skutkami ekonomicznymi, społecznymi i politycznymi.

Przedstawiony wyżej tok rozumowania nie ma na celu udowodnienie, że prywatyzacja jest jedynym i w pełni pożądanym sposobem finansowania deficytu sektora finansów publicznych. Chcieliśmy jedynie pokazać, że wysuwane jej adresem zarzuty nie mają ekonomicznego uzasadnienia, jeżeli wycena prywatyzowanych aktywów jest prawidłowa.

Uważamy zatem, że wykorzystanie majątku państwowego do zrównoważenia finansów publicznych jest nie tylko możliwe, ale i uzasadnione.

Prywatyzacja nie może jednak być traktowana jako ostatnia deska ratunku, która ma umożliwić uniknięcie katastrofy budżetowej – musi stanowić element strategii gospodarczej, mającej na celu trwałe zrównoważenie finansów publicznych. Wykorzystanie majątku państwowego do finansowania ekonomicznych i społecznych kosztów reform przeprowadzanych w Polsce od 20 lat uważamy za pożądane.

Zasoby tego majątku są już jednak znacznie ograniczone i wkrótce zostaną wyczerpane. Mamy być może ostatnią szansę wykorzystania prywatyzacji do przeprowadzenia ważnej reformy - ustabilizowania finansów publicznych. Aby jednak reforma taka mogła zakończyć się sukcesem nie wystarczy wskazać na przychody z prywatyzacji jako źródła finansowania deficytu. Potrzebny jest szerszy program reformy sektora finansów publicznych, w której przychody te będą służyć przejściowemu uzupełnieniu środków budżetowych, przy równoczesnym podejmowaniu działań zapewniających długookresową stabilizację tego sektora.

Potencjalne przychody z prywatyzacji winny w tej strategii stanowić swego rodzaju ubezpieczenie potrzebnych reform.