Plan naprawczy dla polskich finansów publicznych

Minęły wybory, powołanie nowego rządu opóźnia się, a problemy, które stoją przed polską gospodarką, same nie chcą się rozwiązać. Brak jasności co do programu gospodarczego na najbliższe cztery lata, niepewna sytuacja budżetu na rok 2012, sprzeczne wypowiedzi członków starego-nowego rządu rodzą określone obawy o sytuację gospodarczą Polski, zwłaszcza fiskalnej, w bliższej i dalszej przyszłości oraz przyczyniają się do wzrostu niepewności co do potencjalnych kierunków rozwoju tej sytuacji.

Symptomatyczne w tym względzie mogą być ogłoszone ostatnio sugestie agencji ratingowych Moody's oraz Standard & Poor's, z których jedna (Moody's) ostrzega o możliwości obniżenia oceny polskich finansów, a druga wręcz przeciwnie – widzi perspektywy przyznania wyższej oceny. Chociaż analiza wypowiedzi analityków tych agencji wskazuje, że wbrew pozorom stanowiska nie są aż tak rozbieżne. Obie agencje zwracają uwagę na ten sam problem – jest nim deficyt budżetowy i dług publiczny. O ile jednak jedna agencja podkreśla zagrożenia wynikające z możliwości wzrostu kosztów obsługi długu publicznego, o tyle druga wyraża nadzieję, że wybrana na kolejną kadencję PO upora się z problemami deficytu budżetowego i długu publicznego, co pozwoli podwyższyć rating naszego kraju.

Potrzebny plan działania

Jaka jest zatem perspektywa polskiej gospodarki w bliższej i dalszej przyszłości? W kampanii wyborczej minister finansów Jacek Rostowski, a także sam premier Donald Tusk wskazywali, że kryzys nie tylko puka, ale też mocno kopie w nasze drzwi. Argumentem, który miał przekonać rodaków do głosowania na rządzącą koalicję, była domniemana umiejętność radzenia sobie z kryzysem przez rząd PO – PSL.

Biorąc pod uwagę świadomość sytuacji kryzysowej ogłaszanej przez obu polityków, można było oczekiwać, że rząd, czy też tworzące go partie, zaraz po ogłoszeniu wyborów zabierze się do roboty i przedstawi plan działania, który pozwoli uporać się z piętrzącymi się problemami. Tymczasem zarówno minister Rostowski, jak i premier Tusk jakby zapadli się pod ziemię, a wypowiedzi niektórych członków rządu (ministrowie Pawlak i Boni) tylko dodatkowo zaciemniają i tak już niejasny obraz. Miejmy nadzieję, że minister Rostowski nie odpoczywa po trudach kampanii wyborczej, ale intensywnie pracuje nad stworzeniem realistycznego planu eliminacji istniejących zagrożeń. Oczekując na ogłoszenie wyników tych prac, można się zastanowić nad obecnym stanem oraz możliwymi kierunkami ewolucji sytuacji gospodarczej, korzystając z dostępnych rządowych dokumentów poświęconych tym problemom.

Analiza taka może ponadto stanowić dobrą okazję do sformułowania kilku wątpliwości czy też sugestii, które mogą być przydatne przy opracowywaniu skutecznego programu tworzącego warunki zrównoważonego rozwoju polskiej gospodarki w nadchodzących, bez wątpienia trudnych latach.

Jeżeli sytuacja Polski nie będzie tak korzystna, jak założył rząd, musimy się liczyć z koniecznością głębszych cięć wydatków, jak również wzrostu podatków

Dokumentami, w których zawarte są prognozy prawdopodobnego rozwoju sytuacji gospodarczej oraz programy działań mających nie dopuścić do zrealizowania negatywnego scenariusza, są: projekt ustawy budżetowej na rok 2012, „Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2012 – 2015" oraz „Program konwergencji. Aktualizacja 2011". Istnieje kilka powodów, dla których dokumenty te powinny być poddane krytycznej analizie oraz niezbędnym korektom.

Chrońmy popyt krajowy

Po pierwsze, dokumenty te były opracowywane w okresie przedwyborczym, co, jak wiadomo, nie sprzyja formułowaniu przez rządzących negatywnych ocen stanu gospodarki oraz proponowaniu zbyt bolesnych dla społeczeństwa działań mających na celu poprawę sytuacji. Jest mało realne, aby nastąpiło planowane zmniejszenie deficytu budżetowego i długu publicznego tylko dzięki oszczędnościom budżetowym oraz wzrostowi wpływów podatkowych, tylko dzięki dobrej koniunkturze, bez podnoszenia podatków.

Jeżeli sytuacja zewnętrzna i wewnętrzna Polski nie będzie tak korzystna, jak założono w tych dokumentach, to musimy się liczyć zarówno z koniecznością głębszych cięć w wydatkach, jak i wzrostu podatków. Warto byłoby zatem rozpocząć dyskusję dotyczącą tej kwestii. Przede wszystkim potencjalne podwyżki podatków powinny być jak najmniej szkodliwe dla wielkości popytu krajowego. Nie wnikając w szczegóły, można stwierdzić, że wzrost podatków pośrednich nie jest najlepszym rozwiązaniem, gdyż ogranicza popyt konsumpcyjny, którego dynamika może mieć decydujące znaczenie dla wzrostu PKB w najbliższych kwartałach. Prywatny popyt konsumpcyjny może być kluczowy dla wzrostu gospodarczego, zwłaszcza w warunkach wspomnianego ograniczania deficytu sektora finansów publicznych, w tym zakładanego w projekcie budżetu na rok 2012 zmniejszenia inwestycji publicznych, które miały znaczący udział w utrzymaniu dodatniego tempa wzrostu PKB w 2009 roku.

Agencje ratingowe zwracają uwagę na ten sam problem – jest nim deficyt budżetowy i dług publiczny

Po drugie, omawiane dokumenty opierają się na założeniu bardzo korzystnej sytuacji makroekonomicznej Polski w najbliższych latach. Można mieć uzasadnione wątpliwości, czy tempo wzrostu PKB w roku 2012 na poziomie 4 proc. oraz nieco tylko niższe tempo wzrostu w kolejnych latach są możliwe do uzyskania. Jakkolwiek, ze względu na niestabilną sytuację w otoczeniu zewnętrznym, a także wzrost ryzyka w kraju, trudno dziś precyzyjnie określić możliwe osłabienie tempa wzrostu, wydaje się, że wzrost PKB w roku 2012 o 4 proc. jest mało realny. Nawet jeżeli tempo to będzie się kształtowało na relatywnie wysokim w tych warunkach poziomie 3 – 3,5 proc., to i tak wymagałoby to istotnej korekty założeń wspomnianych dokumentów. Przewidywany przez niektóre instytucje finansowe znaczniejszy spadek tempa wzrostu PKB wymagałby radykalnej korekty planów równoważenia sektora finansów publicznych zarówno po stronie wydatkowej, jak i dochodowej.

Ekspansja fiskalna

Minister finansów oraz premier często odwołują się do sytuacji gospodarczej Polski w roku 2009, kiedy to, pomimo ogólnoświatowej recesji, gospodarka Polski wykazywała dodatnie tempo wzrostu PKB. Musimy jednak pamiętać, że mimo szeroko reklamowanego programu oszczędnościowego w roku 2009 mieliśmy do czynienia z ekspansją fiskalną o niespotykanej wcześniej skali. Deficyt sektora finansów publicznych, który w 2007 roku wynosił 1,7 proc. PKB, wzrósł w roku 2009 do 7,3 proc. PKB. Jak będzie się kształtowało tempo wzrostu PKB, jeżeli deficyt sektora publicznego, który w roku 2010 wynosił 7,9 proc. PKB, ma się zmniejszyć do 2,9 proc. PKB w roku 2012? Przy tak istotnym ograniczeniu wydatków publicznych osiągnięcie zakładanego tempa wzrostu wydaje się tym bardziej wątpliwe.

Po trzecie, chociaż omawiane dokumenty były opracowywane w krótkich odstępach czasu, pomiędzy kwietniem a wrześniem 2011 roku, to występują istotne różnice między nimi. Na przykład w programie konwergencji dług publiczny w roku 2010 oszacowano na 51,8 proc. PKB, natomiast w opracowanej cztery miesiące później strategii zarządzania długiem – 52,8 proc. PKB. Z kolei strategia zarządzania długiem jest bardziej optymistyczna, jeżeli chodzi o skalę redukcji relacji długu publicznego do PKB, która według tego dokumentu ma spaść w roku 2014 do 47,6 proc. Według programu konwergencji relacja długu publicznego do PKB powinna wynieść 48,8 proc. Nie są to różnice marginalne – według jednego dokumentu relacja długu do PKB ma spaść w latach 2010 – 2014 o 5,2 pkt proc., podczas gdy według drugiego tylko o 2,4 pkt. Jest to jeszcze bardziej zaskakujące, jeżeli uwzględnimy, że dokument, w którym zawarto bardziej optymistyczne prognozy, został opracowany kilka miesięcy później, gdy oceny warunków gospodarowania uległy pogorszeniu.

Po czwarte, wyliczenia dotyczące czynników, które pozwolą zmniejszyć deficyt budżetowy i relację długu publicznego do PKB, rodzą szereg poważnych wątpliwości. Na przykład w programie konwergencji przedstawiono szczegółowy rachunek oszczędności zmniejszających wydatki oraz działań zwiększających dochody budżetu. W latach 2011 – 2012 łączny skutek tych działań powinien przynieść spadek deficytu budżetowego o 4,62 pkt proc. Pomijając już rozbieżność między tą wartością a planowanym ograniczeniem relacji deficytu do PKB – zamieszczona na stronie 17 programu tabela zakłada spadek relacji deficytu do PKB z 7,9 proc. w roku 2010 do 2,9 proc. w roku 2012, a więc o 5 pkt proc. – warto zwrócić uwagę na wiele dalszych, poważnych wątpliwości. Na przykład, jeżeli przyjmiemy, że planowane działania mające na celu zmniejszenie deficytu budżetowego są realne, należy zaznaczyć, że zakładane ograniczenie wydatków dotyczy tylko niektórych, wcale nie najważniejszych pozycji. Czy zatem oznacza to, że te pozostałe wydatki się nie zwiększą? Raczej chyba nie.

Weźmy na przykład planowaną w projekcie ustawy budżetowej waloryzację emerytur i rent, które mają wzrosnąć od marca 2012 o 4,2 proc., a więc przy zakładanej inflacji na poziomie 2,8 proc. o 1,4 pkt proc. realnie. W rezultacie wydatki z FUS mają się zwiększyć o ponad 5 proc., a dotacja budżetu państwa do FUS, pomimo obniżenia składki do funduszy emerytalnych, ma wzrosnąć o 9,1 proc. w relacji do planowanego wykonania roku 2011. Czy zatem zakładane w programie konwergencji zmniejszenie składki przekazywanej funduszom emerytalnym o 1,17 pkt proc. PKB stanowi realną oszczędność sektora finansów publicznych czy też zostanie w części skonsumowane przyrostem dotacji dla FUS?

Tego typu wątpliwości czy też nieścisłości można by mnożyć. Nie ma sensu tego jednak czynić. Zamiast tego można zaapelować do rządu o jak najszybszą rzetelną ocenę aktualnej sytuacji gospodarczej i finansowej państwa, skorygowanie zbyt optymistycznych ocen zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań rozwoju polskiej gospodarki oraz przyjęcie realnego programu działań równoważących sektor finansów publicznych. Jeżeli takie działania nie zostaną podjęte, to sygnalizowane na początku rozbieżności między ocenami Polski przez agencje ratingowe znikną – obie agencje będą miały spójną, zdecydowanie negatywną ocenę tej sytuacji, a konsekwencją będzie obniżenie ratingu.

Prof. dr hab. Jan Czekaj jest pracownikiem Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie oraz Wyższej Szkoły Ekonomii i Informatyki w Krakowie