Oferta Brukseli do poprawki

Filozofia wykorzystania funduszy europejskich jest znana. Ostatecznie potwierdzili ją szefowie państw i rządów Unii, obradujący 23 października br. w Brukseli. W kontekście kryzysu fundusze muszą być ukierunkowane na przyspieszenie wzrostu gospodarczego, konkurencyjność i zatrudnienie. Komisja Europejska zapewnia, że właśnie tym przekazem politycznym się kieruje. W ostatnich tygodniach przedstawiła poszczególne elementy puzzli, które razem mają się złożyć na projekt „nowej" polityki spójności w latach 2014 – 2020.

Łączny budżet polityki spójności KE widzi na poziomie 336 mld euro. To teoretycznie mniej niż w latach 2007 – 2013 (na ten okres do podziału jest 354,8 mld euro), ale kwota urośnie, jeśli doliczymy do niej najnowszy pomysł Komisji, czyli odrębny fundusz Connecting Europe Facility (40 mld euro, przy czym trzeba zauważyć, że 10 mld euro to pieniądze wyjęte z Funduszu Spójności). Tak jak dotychczas większość środków ma być wydawana w najsłabiej rozwiniętych regionach Unii Europejskiej: 57 proc. całej kwoty. Ale jeśli uwzględnimy także pieniądze z Connecting Europe Facility, to wówczas okaże się, że proponowana przez KE proporcja wydatków jest zauważalnie gorsza dla biednych regionów niż obowiązująca obecnie w budżecie na lata 2007 – 2013.

Dobre wykorzystanie funduszy służy nie tylko ich bezpośredniemu  odbiorcy, ale wszystkim państwom Unii

Drugą, kluczową zmianą jest proponowane przez Komisję znaczące obniżenie maksymalnego pułapu funduszy przekazywanych państwom członkowskim. „Próg absorpcji" ma spaść do 2,5 proc. dochodu narodowego brutto (DNB). Dotąd wynosił ok. 3,15 proc. DNB. Tak ustawiony „próg absorpcji" będzie miał kolosalne znaczenie dla obliczenia narodowych kopert polityki spójności. Powiedzmy to wprost: dla części państw będzie oznaczał, że ich narodowa koperta będzie mniejsza. Zwłaszcza dla tych krajów, które w latach 2008 – 2011 przeszły przez recesję.

Inna nowość – Komisja chce, by wzrósł udział Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) w wydatkach. W najbiedniejszych regionach na EFS przypadałoby 25 proc. budżetu. W regionach przejściowych – 40 proc., a w najbogatszych aż 52 proc.! To kolosalna zmiana. Dość powiedzieć, że np. w Polsce udział EFS w budżecie polityki spójności to 14 proc. Jednocześnie Komisja proponuje, by w ramach polityki spójności skokowo wzrósł udział funduszy pożyczkowych i poręczeniowych (kosztem bezzwrotnych dotacji).

Co z tym wzrostem?

Prawdziwa rewolucja kryje się jednak w innej propozycji Komisji, a mianowicie rozciągnięciu tzw. warunkowości makroekonomicznej na całą politykę spójności, czyli na fundusze strukturalne, Fundusz Spójności i na fundusze na rozwój obszarów wiejskich i rybołówstwa. Nowa reguła przewidywałaby, że Komisja (na podstawie decyzji Rady) mogłaby zawieszać (częściowo bądź w całości) płatności tym państwom, które nie zredukowały deficytu bądź nie zmniejszyły nierównowagi makroekonomicznej. To kolosalna i potencjalnie bardzo groźna zmiana. Bo gdyby zasadę zastosować dziś, płatności musiałyby być wstrzymane tym państwom, które ich najbardziej potrzebują, bo są w ciężkim gospodarczym kryzysie.

Propozycja wprowadzenia „warunkowości makroekonomicznej" dziwi tym bardziej, że dziś sama Komisja wskazuje, że zwiększenie i przyspieszenie płatności ma być jednym z kluczowych lekarstw antykryzysowych w niektórych państwach Unii. Nie dalej jak kilka tygodni temu polska prezydencja wypracowała nawet porozumienie (musi je jeszcze zaakceptować Parlament Europejski), które pozwala zwiększyć pułap dofinansowania inwestycji do 95 proc.

To niejedyny znak zapytania, jaki pojawia się przy propozycji Komisji Europejskiej. Jak do deklarowanego celu (jakim ma być wzrost konkurencyjności gospodarki europejskiej) ma się decyzja Komisji, aby znacząco ograniczyć możliwości dotacji dla dużych przedsiębiorstw? Wszak liderami wydatków na innowacje w Europie niezmiennie od lat są duże firmy. Czy nie chodzi przypadkiem o likwidację ryzyka politycznego (niemającego nic wspólnego z rachunkiem ekonomicznym), jakim jest wykorzystanie dotacji unijnych do przenoszenia zakładów produkcyjnych/centrów badawczych wielkich firm z zachodu na wschód Unii?

Kolejna wątpliwość pojawia się przy Connecting Europe Facility. Cel tego nowego funduszu zarządzanego na szczeblu unijnym przez nowo stworzoną „agencję wykonawczą" wydaje się słuszny. Koncentrując się na kluczowej infrastrukturze i połączeniach transgranicznych, także w państwach niemogących korzystać z Funduszu Spójności (ze względu na zbyt wysoki poziom zamożności), miałby on wzmocnić spójność jednolitego rynku Unii. Ale czy państwa członkowskie są przygotowane do korzystania z nowego funduszu? Czy mają odpowiednie zasoby instytucjonalne? I czy na poziomie europejskim dysponujemy kadrami, które będą w stanie obsłużyć zupełnie nowy instrument? Mówimy przecież o powołaniu kolejnej europejskiej agencji. Czy to nie doprowadzi do zwiększenia obciążeń administracyjnych? Z przedstawionych przez Komisję propozycji wynika, że nie dość, że dotychczasowy aparat zarządzająco-kontrolny musi zostać utrzymany, to jeszcze będzie rozszerzony. Jak to się ma do deklarowanego od lat celu „mniej biurokracji" – nie wiadomo.

Dobre doświadczenia

Oceniając propozycje przedstawione przez Komisję Europejską, państwa członkowskie muszą odnieść się do swoich doświadczeń. I nie jest przesądzone, że te rozwiązania, które stosujemy dziś, a przynajmniej nie wszystkie, muszą przegrać porównanie z nowymi pomysłami Komisji. Polska może służyć za dowód, że stare reguły też się sprawdzają, pod warunkiem że są dobrze wykorzystywane. W 2010 r. dodatkowy wzrost gospodarczy wygenerowany dzięki wdrażaniu instrumentów polityki spójności wyniósł około 0,6 – 1 pkt proc. To dużo.

Zresztą dobre wykorzystanie funduszy europejskich służy nie tylko bezpośredniemu odbiorcy wsparcia, ale też wszystkim państwom Unii Europejskiej. I tu znów Polska może być wykorzystana jako przykład. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego przeprowadziło analizę ekonomiczną, z której wynika, że na realizacji polityki spójności w Polsce w latach 2004 – 2015 państwa UE-15 (czyli stara Unia) odzyskają 37,8 mld euro w postaci dodatkowych zamówień na towary i usługi składanych w firmach zachodnioeuropejskich. O tych wszystkich faktach i wątpliwościach nie można zapominać, debatując o przyszłości polityki spójności. Zbliżające się nieformalne spotkanie ministrów UE odpowiedzialnych za rozwój regionalny (Poznań, 24 – 25 listopada) będzie doskonałą okazją do takiej szczerej dyskusji.