Ile rynku ile bezpieczeństwa

W podsumowaniu dyskusji redakcyjnej w „Rz"  („Rynek kart czekają zmiany" – 12 grudnia 2012 r.) pojawiły się dwa zdania. O inicjatywie ustawowej regulacji jednego z kluczowych parametrów rynku płatności (interchange w płatnościach kartowych) oraz o rewolucji technologicznej, która już się odbywa w tym segmencie sektora finansowego. Pokazuje to symbolicznie dwie kluczowe cechy płatności, które sygnalizujemy w tytule tego artykułu. Obie są ważne, ale istnieje coś na kształt interakcji między nimi o charakterze sprzężenia zwrotnego.

Od dyliżansu do impulsu elektronicznego

Wątku dyliżansu nie będziemy rozwijać, odsyłając m.in. do filmów kowbojskich, gdzie w każdym takim pojeździe była skrytka na worek z pieniędzmi, który co koń wyskoczy, dostarczany był od jednej miejscowości do drugiej. Przekazanie tegoż lokalnemu bankowi ożywiało życie gospodarcze i towarzyskie w spektakularny sposób. Na tych filmach też można obserwować, jak materializowało się ryzyko związane z funkcjonowaniem systemu płatności. Napad lub inne zdarzenie losowe powodowały zakłócenie płynności.

Współczesna gospodarka uzależniona jest od sprawnie funkcjonujących systemów płatniczych. Mechanizm płatności jest dziś nie tylko elementem każdej transakcji zrealizowanej w sposób bezgotówkowy. Rozwój technologii i Internetu stanowiącego dziś przewodnie medium wymiany handlowej spowodował, iż znaczenie płatności elektronicznych istotnie wzrosło.

W szeroko rozumianym sektorze e-commerce elementem często warunkującym istnienie produktu lub usługi  nabywanej online jest ściśle  zintegrowany z  mechanizmem płatności. Powiązanie handlu elektronicznego z sektorem usług płatniczych powoduje przenikanie się tych dwóch pozornie różnych światów: sektora nowych technologii oraz usług finansowych. Innowacje w handlu wymuszają innowacje w płatnościach, które są kreowane zarówno przez tradycyjnych dostawców usług płatniczych (banki), jak i nowych graczy, którzy wywodzą się właśnie z sektora technologicznego.

Przez fakt, że te najbardziej wyrafinowane formy wymiany i rozliczeń odbywają się prawie wyłącznie bezgotówkowo, wydaje się, że podstawowe  części składowe takiej transakcji, nazwijmy je jako handlową i płatniczą, nie różnią się istotnie. Istnieje tu swoista jedność miejsca i akcji. Miejsce to stanowi klawiatura i monitor, akcja to komendy wydawane co do wyboru towaru  lub usługi i co do zapłaty za nią, drogą elektroniczną i przy wykorzystaniu kanałów wirtualnych. W istocie jednak są to bardzo różne światy, a to, co je różni, to ryzyko.

Ryzyko handlowe istnieje głównie w postaci zgodności towaru z ofertą (szerzej ryzyko jakości). Ma charakter lokalny i odnosi się do konkretnego towaru lub usługi, ewentualnie do specyficznego sprzedawcy.

Negatywny efekt reputacyjny

Działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług płatniczych obciążona jest ryzykiem, zarządzenie którym wymaga specyficznego know - how.  Ryzyko w działalności płatniczej może mieć charakter systemowy. Chodzi o prawdopodobieństwo rozprzestrzeniania się problemów jednego dostawcy usług płatniczych (może to być nieterminowość płatności lub niewypłacalność) na inne instytucje tego typu, a w krańcowym przypadku na cały system płatniczy.

Gospodarka uzależniona jest od sprawnie funkcjonujących systemów płatniczych

Nie trzeba mieć dużej wyobraźni, aby ocenić skutki zrealizowania się tego ryzyka dla gospodarki. Jest to paraliż całego systemu gospodarczego i zakłócenie funkcjonowania obrotu. Przeciwdziałają temu rozbudowane regulacje i systemowe zabezpieczenia. W odniesieniu do dostawców bankowych, sprowadzające się do wysokich wymogów kapitałowych, systemu „reasekuracji" płynności tych instytucji w postaci funduszy gwarancyjnych lub rachunku pośredniczącego (płynnościowego) oraz bezpiecznych procedur dotyczących niezawodności działania.

Potwierdzenie wymaganego poziomu tych elementów znajduje wyraz w licencjonowaniu dostawców usług płatniczych  przez organy regulacyjne. Tego rodzaju aktywność gospodarcza generuje też ryzyko kredytowe  związane z ochroną środków pieniężnych powierzonych przez klientów dostawcy usług płatniczych na czas realizacji transakcji płatniczej.

Innym ważnym ryzykiem jest ryzyko operacyjne. Oznacza ono w przypadku instytucji świadczącej usługi płatnicze prawdopodobieństwo wystąpienia przerw w świadczeniu usług, błędnych przekazów, przejściowy brak środków na rachunku pośredniczącym (płynnościowym).  Ze względu na specyfikę sfery płatności wymienione wyżej zdarzenia mogą występować sporadycznie w niewielkim zasięgu. Ale nawet wtedy mogą mieć negatywny efekt reputacyjny. Wynika to z faktu, że instytucje płatnicze przejmują w odbiorze publicznym cechy instytucji zaufania publicznego, czyli niezawodności, rzetelności i wypłacalności. Podstawą takiego statusu  jest system licencjonowania i bieżącego nadzoru, który na wejściu potwierdza spełnienie podstawowych warunków, a w czasie funkcjonowania – utrzymanie wysokich kryteriów bezpieczeństwa i jakości.

Warto wspomnieć o specyficznym  ryzyku reputacyjnym sektora bankowego. W odbiorze społecznym istnieje skłonność do  przenoszenia ocen, w tym ryzyka i obaw związanych z instytucjami płatniczymi na banki, nawet wtedy, gdy dotyczą niebankowych firm świadczących usługi płatnicze. Z powyższych względów organy władzy publicznej na całym świecie zainteresowane są właściwym funkcjonowaniem dostawców usług płatniczych i całego systemu płatniczego.

W tym celu ustanawiane są regulacje mające na celu minimalizację ryzyka związanego ze świadczeniem usług płatniczych przez dostawców.  Można je podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich obejmuje wymogi o charakterze ostrożnościowym odnoszące się do sposobu funkcjonowania samych dostawców usług płatniczych (np. licencjonowanie, wymogi nadzorcze i sprawozdawcze). Druga obejmuje takie aspekty, jak sposób realizacji transakcji płatniczej oraz odpowiedzialność stron takiej transakcji. Ale nie tylko zapewnienie bezpieczeństwa obrotu i ochrony konsumenta stanowić powinno cel ustawodawcy w ramach pozytywnej ingerencji państwa w gospodarkę.

Cel i zakres regulacji

Płatności stanowią bowiem newralgiczny element funkcjonowania innowacyjnej gospodarki, a inkubacja nowych dostawców i nowych produktów powoduje zwiększenie konkurencji i oferty dla konsumentów. Dlatego celem ustawodawcy powinno być tworzenie takich ram prawnych, które sprzyjać będą samym dostawcom usług płatniczych w budowaniu innowacyjnych produktów płatniczych i stymulowania całego sektora w celu zwiększania jego efektywności.

Świadczenie usług płatniczych przez lata było domeną banków i traktowano je jako element czynności bankowej objętej restrykcyjnymi prawnymi regulacjami bankowymi. Jednakże rozwój technologii i sieci Internet umożliwił budowę nowych produktów płatniczych przez podmioty niebankowe, niezwiązane z sektorem finansowym. Coraz częściej usługa płatnicza staje się integralną częścią innej usługi niefinansowej, stanowiąc „zaszytą" funkcjonalność w danej aplikacji lub stanowiąc kluczowy element danego systemu.

Integracja usługi płatniczej w ramach innej usługi niefinansowej nie musi przesądzać o uznaniu całej usługi jako usługi płatniczej, w szczególności gdy usługa taka nie generuje istotnego ryzyka. Chodzi tu o wszelkiego rodzaju pośredników i agentów, którzy choć przyjmują w posiadanie środki użytkowników, lecz realizują to w ramach umowy agencyjnej, a główną usługą oferowaną przez nich jest np. usługa turystyczna. Tego rodzaju sytuacja jest wprost wyłączona z regulacji prawnej ustawy o usługach płatniczych i nie jest kwalifikowana jako usługa płatnicza. Inaczej sytuacja wygląda w przypadku tzw. kantorów internetowych, które de facto są elektronicznymi platformami wymiany walut, w ramach których prowadzone są rachunki płatnicze dla ich użytkowników, na których przechowują swoje środki w postaci quasi-depozytu, przez co traktować je należy jako instytucje parabankowe. I choć podstawową działalnością kantorów internetowych nie jest świadczenie usługi płatniczej, to jednak w przypadku prowadzenia rachunków dla klientów działalność taka powinna być kwalifikowana jako usługa płatnicza, której świadczenie wymaga posiadania licencji instytucji płatniczej wprowadzonej przez ustawę o usługach płatniczych. Taki reżim stosowany jest względem platform wymiany walut online w większości  państwach członkowskich UE, jednak nie w Polsce.

Przykładem innego podejścia ustawodawcy jest pokusa wprowadzenia cen regulowanych w odniesieniu do opłat związanych z transakcją kartą płatniczą (opłata interchange). W tym przypadku ustawodawca, kierując się troską o mechanizm rynkowy, powinien wykazać wstrzemięźliwość w zakresie ingerencji w model biznesowy dostawców usług płatniczych, w szczególności poziom stosowanych opłat. Pozorna korzyść w postaci niższych opłat dla akceptantów w dłuższej perspektywie może działać destrukcyjnie na cały system i odbierać motywację dostawcom do nowych inwestycji i innowacyjności.

Zakres regulacji powinien być powiązany z rodzajem ryzyka związanego z rodzajem usługi płatniczej, czyli skalą ryzyka, jakie niesie ona dla kontrahenta i całego systemu. A nie jest to sprawa jednoznaczna, co pokazują dwa przytoczone przykłady. Próbuje się to rozwiązać poprzez definicje zawarte w podstawowych aktach prawnych regulujących sferę płatności. Myślimy głównie o dyrektywie unijnej PSD i jej polskiej implementacji w postaci Ustawy o usługach płatniczych(UUP).

Ani PSD, ani UUP nie są wystarczającym i jednoznacznym „podręcznikem" regulatorów, zarówno lokalnych, jak i unijnego. Nie zawierają jasnej „instrukcji" pomagającej w określeniu kompletnego katalogu produktów uznawanych za usługę płatniczą. Nie byłoby to zresztą możliwe, bo nowe technologie i innowacyjność firm są znacznie szybsze niż legislatorzy. Dlatego też interpretacja, czy dana aktywność gospodarcza stanowi usługę płatniczą czy też nie, może mieć znaczenie podstawowe dla wielu przedsiębiorców.

Dylemat  regulatora

Wydawać by się mogło, iż dylemat regulatora jest prosty i sprowadza się do pozornie prostego pytania: czy wartością nadrzędną mieszczącą się w ramach interesu o charakterze publicznym, dającym podstawę do ingerencji państwa w mechanizm rynkowy, jest ochrona bezpieczeństwa obrotu czy też wzmacnianie mechanizmu rynkowego, także poprzez powstrzymywanie się przed ingerencją w wybranych obszarach.

Odpowiedź na to pytanie powinna stanowić mądry kompromis między tymi dwoma niezaprzeczalnymi wartościami. Wyzwanie regulatora zarówno w zakresie stanowienia prawa, jak i jego interpretowania polega na znalezieniu właściwej równowagi między bezpieczeństwem a konkurencją i innowacją skutkującą nie tylko rozwojem obrotu bezgotówkowego, ale także budową nowych produktów zaspokajających nowe potrzeby rynku.

Nie bez znaczenia jest model oraz narzędzia regulacji stosowane do osiągnięcia określonego przez ustawodawcę celu.  Mogą to być zarówno instrumenty o charakterze samoregulacyjnym, jak i nieporównywalnie bardziej restrykcyjne przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja dotycząca stopnia i intensywności regulacji prawnej ma jednak charakter polityczny i dlatego stanowić powinna realizację długofalowej strategii regulacyjnej państwa mającej jasno zdefiniowane cele.