Krajobraz po OFE

Nowy minister finansów zadeklarował publicznie poparcie dla ustawowych zmian w funkcjonowaniu Otwartych Funduszy Emerytalnych. Trudno było spodziewać się czegoś innego. Niemniej warto przedstawić realny stan systemu emerytalnego po rządowej batalii o OFE. I zadedykować ten spis problemów, kompletnie zlekceważonych w toku tak zwanych konsultacji, ministrowi, który musi odpowiadać za stan finansów publicznych zadekretowany obowiązującymi rozwiązaniami instytucjonalnymi i legislacyjnymi.

Krótkotrwała ulga dla finansów publicznych po przejęciu 140 mld zł aktywów OFE wystarczy być może do końca kadencji tego rządu, ale to z pewnością za mało, by fetować sukces w dziele trwałej poprawy bilansu sektora publicznego (*).

Niezrównoważone filary

W rządowym przeglądzie systemu emerytalnego znajdujemy stwierdzenie, że po zakończeniu okresu przejściowego bilans I filara będzie zrównoważony. I to niezależnie od udziału OFE w składce. Przekazanie składki z OFE do ZUS – czytamy tam – zwiększa co prawda przyszłe zobowiązania emerytalne ZUS, lecz o ile podwyższony udział ZUS w składce będzie trwały, o tyle ZUS uzyska tym samym dodatkowy strumień składki pozwalający na pokrycie przyrostu zobowiązań emerytalnych.

Fragment, kluczowy dla merytorycznego uzasadnienia proponowanych przez rząd rozwiązań, brzmi: „W I filarze i na subkontach w ZUS waloryzacja kont jest proporcjonalna do wzrostu funduszu wynagrodzeń, a zatem do wzrostu przyszłych składek pobieranych przez ZUS, co zapewnia ich zrównoważenie w czasie, mimo starzenia się społeczeństwa. W związku z tym, że oba filary systemu są zrównoważone, przeniesienie części zobowiązań i przyszłych składek z jednego filara do drugiego nie wpływa na zrównoważenie całości systemu". Kategorycznie. I – niestety – nieprawdziwie. Oba filary nie są zrównoważone. Zrównoważony jest tylko jeden. Teraz przez rząd osłabiany.

Nieco bardziej zniuansowane stanowisko przedstawiła w tej kwestii Rada Gospodarcza (RG) przy Premierze, stwierdzając w jednym z punktów swoich uwag do projektu rządowego, co następuje: „Bezpieczeństwo zobowiązań państwa zarówno w ZUS, jak w OFE zależy od ogólnego stanu finansów publicznych, dlatego szczególnie ważna jest ich dobra kondycja w długim okresie. Zarówno środki zgromadzone w OFE, jak w ZUS mają zabezpieczenie. W OFE są to zgromadzone aktywa finansowe, a w ZUS zabezpieczeniem kapitału jest cały strumień przyszłych wpłat składek od pracujących. Wprowadzenie zasady, że indeksacja środków zgromadzonych w I filarze nie może być niższa od inflacji oraz indeksacja nowo utworzonych subkont nominalnym PKB utrudnia jednak bilansowanie się przyszłych wpłat i przyszłych zobowiązań w ZUS".

W rzeczywistości konstrukcja I filara nie gwarantuje dziś jego zrównoważenia przy danej stawce procentowej składki wpływającej do ZUS. I to nawet uwzględniając tą powiększoną część odebraną OFE. W przypadku I filara, wbrew stwierdzeniom przeglądu rządowego, nie następuje automatyczne dostosowanie wypłaty do wysokości składek. Wręcz przeciwnie, w system wpisane zostały przez polityków mechanizmy powodujące przyrost zobowiązań emerytalnych w tempie szybszym od przypisu składki emerytalnej. Strumień przyszłych składek – wbrew pierwotnym założeniom reformy z 1999 roku – nie gwarantuje więc pokrycia przyszłych świadczeń. Obowiązujące rozwiązania nie tylko utrudniają – jak delikatnie sugeruje RG – ale wręcz uniemożliwiają zbilansowanie się 1 filara. I nie jest tych rozwiązań trochę więcej niż tylko te wskazane przez RG.

Jakie to mechanizmy?

1. Dzieje się tak za sprawą odejścia od pierwotnych zasad waloryzacji indywidualnych kont emerytalnych. Waloryzacja roczna środków na kontach w ZUS może dzięki temu wyprzedzać wzrost składki emerytalnej.

Oryginalnie, w rozwiązaniu wprowadzonym w 1999 r., coroczna waloryzacja kont emerytalnych zależała w 25 proc. od inflacji i w 75 proc. od nominalnego wzrostu przypisu składek. Istniejąca formuła dopuszczała możliwość ujemnej waloryzacji, czyli obniżenia kwot na kontach emerytalnych w przypadku ujemnej inflacji lub spadku nominalnej kwoty przypisu składki. Jednak kiedy w roku 2002 nastąpił spadek przypisu składki emerytalnej (nominalnie o 0,5 proc. i realnie o 2,3 proc.), bez zwłoki przeprowadzono zmianę zasad waloryzacji. Odtąd konta emerytalne ZUS są indeksowane corocznie o większą z dwóch wartości: wskaźnik inflacji lub wskaźnik nominalnego wzrostu przypisu składek. Oznacza to, że waloryzacja emerytur nigdy nie może być ujemna.

Sytuację FUS pogarsza dodatkowo hojny system odrębnej waloryzacji indywidualnych subkont w ZUS i przyjęta dla tych subkont zasada dziedziczenia

Obowiązujący system waloryzacji rocznej sprawia, że w latach, kiedy wzrost przypisu składek emerytalnych jest wolniejszy od inflacji, waloryzacja kont emerytalnych wyprzedza wzrost przypisu składek emerytalnych ZUS. Natomiast w żadnym roku waloryzacja kont emerytalnych nie pozostaje w tyle za wzrostem przypisu składek ZUS. Nawet jeśli w długim trendzie stopa wzrostu przypisu składki emerytalnej jest wyższa od stopy inflacji, to wystarczą odchylenia od tego trendu w pojedynczych latach, by skumulowana stopa waloryzacji przekraczała stopę wzrostu przypisu składek.

Taka sytuacja miała miejsce w latach 1999–2012, kiedy co prawda średnia stopa wzrostu przypisu składki emerytalnej była o 3,3 proc. punktu procentowego wyższa od średniej stopy inflacji, ale w następstwie odchylenia od trendu z roku 2002, skumulowana stopa waloryzacji okazała się o 2,3 pkt proc. wyższa niż skumulowana stopa wzrostu przypisu składki.

Na ryzyko związane z obowiązującym systemem waloryzacji zwrócił uwagę w opinii sporządzonej na zlecenie MPiPS aktuariusz firmy Deloitte. Recenzując ZUS-owską prognozę wpływów i wydatków Funduszu Emerytalnego do roku 2060, napisał: „W przypadku spadku liczby ubezpieczonych, gdy nastąpi spadek globalnego funduszu podstaw wymiaru składek, składki waloryzowane będą wskaźnikiem inflacji nawet wówczas, jeśli następuje realny spadek średniej podstawy wymiaru. Powoduje to konieczność sfinansowania przez Skarb Państwa powstałego deficytu".

O tej kwestii pisał Stefan Kawalec. Wielokrotnie robiłem to też i ja. Mówiłem o tym podczas debaty zorganizowanej w 2010 roku przez prezydenta przy pierwszej odsłonie zmian w systemie emerytalnym. Opinie na ten temat wymienialiśmy też na forum internetowym ekonomistów skupionych na tzw. liście Gomułki. Bez wymiernych skutków.

2. Dodatkowym czynnikiem ryzyka dla niezbilansowania I filara jest obowiązująca zasada kwartalnej waloryzacji zapisów na kontach w momencie przechodzenia na emeryturę.

Krótkotrwała ulga dla finansów publicznych po przejęciu 140 mld zł aktywów OFE wystarczy być może do końca kadencji tego rządu

Z chwilą gdy ubezpieczony kończy pracę zawodową, jego środki na koncie emerytalnym w ZUS, przed ustaleniem wysokości emerytury, zostają objęte waloryzacją kwartalną za okres, jaki upłynął od ostatniej waloryzacji rocznej. Cel jest tu oczywisty: chodzi o to, by ubezpieczony nie tracił nic z okresu składkowego nieobjętego pełną roczną waloryzacją. Cel szlachetny. Gorzej z następstwami dla bilansu ubezpieczeń społecznych i budżetu państwa.

Waloryzacyjny paradoks

Otóż okazuje się, że w ostatnich latach efekty waloryzacji kwartalnych były znacznie wyższe niż waloryzacji rocznej za dany rok. Ten paradoks zawdzięczamy zastosowaniu przy waloryzacji kwartalnej zasad analogicznych do waloryzacji rocznej. W wyniku waloryzacji kwartalnej cały kapitał emerytalny jest więc waloryzowany o większą z dwóch wartości: wskaźnik inflacji kwartalnej lub wskaźnik kwartalnego wzrostu przypisu składek emerytalnych. Waloryzacja kwartalna – podobnie jak roczna – nigdy nie może być ujemna.

Problem polega na tym, że kwota kwartalnego przypisu składki podlega dużym sezonowym wahaniom. W pierwszym kwartale roku przypis składki jest często o kilkanaście procent wyższy niż w poprzednim kwartale. W kolejnych kwartałach jest już co prawda nominalnie niższy, lecz waloryzacja kwartalna – za sprawą automatycznego przeniesienia reguł obowiązujących przy rocznej – nigdy nie jest ujemna. ?Waloryzacja z zastosowaniem wskaźników kwartalnych daje więc przyrosty zgromadzonego kapitału istotnie większy, niż dałaby taka sama waloryzacja roczna, potęgując przez to dodatkowo ryzyko niezbilansowania 1 filara. Co też nie bez znaczenia: ubezpieczeni ze zgromadzoną na koncie identyczną kwotą kapitału wystawieni są na ryzyko „złej daty". Ich kapitał waloryzowany jest bowiem kwartalnie w zależności od miesiąca przejścia na emeryturę. A z przyczyn wspomnianych wyżej (kwartalna zmienność przypisu składki) różnice sięgają tu nawet kilkunastu procent. W ten sposób system staje się nie tylko ekonomicznie niezbilansowany (przypis składki mniejszy niż waloryzacja), ale też rażąco niesprawiedliwy (ryzyko złej daty przejścia na emeryturę).

Ciekawe, że forsując „suwak", przesuwający do ZUS corocznie po 10 proc. kapitału z OFE na 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego, z uzasadnieniem redukcji ryzyka „złej daty", rząd nie pochylił się nad nie mniejszym dla wysokości świadczenia ryzykiem „złej daty" z powodu kwartalnej waloryzacji na obecnych zasadach emerytur w I filarze.

3. System obliczania emerytur z I filara potęguje dodatkowo ryzyko niezrównoważenia.

Wysokość emerytury oszacowanej przez ZUS w I filarze jest ilorazem umownego kapitału na indywidualnym koncie ubezpieczonego i średniej dalszej długości jego życia (w miesiącach). Do obliczeń wykorzystywane są tablice retrospektywne. Nie uwzględniają one realnego czasu dożycia, który systematycznie się wydłuża. Obliczona emerytura jest corocznie waloryzowana wskaźnikiem ogłaszanym przez ministra pracy i polityki społecznej (średnioroczna inflacja + co najmniej 20 proc. realnego wzrostu przeciętnych płac w gospodarce). Taka konstrukcja sprawia, że ustalone przez ZUS emerytury są i będą wyższe, niż pozwala na to zgromadzony umowny kapitał i oczekiwana długość dalszego trwania życia ubezpieczonego. Różnica ta będzie dodatkowym źródłem generującym deficyt w ZUS. Chyba że tempo waloryzacji emerytur wobec przyrostu przypisu składki emerytalnej zostałoby obniżone.

Wyeliminowanie ryzyka niezbilansowania waloryzowanego jak dotąd kapitału strumieniem przyszłych składek byłoby możliwe tylko w przypadku łącznego występowania całego szeregu warunków. Musiałby następować realny wzrost funduszu płac i tym samym wzrost podstawy naliczania składki; liczba zatrudnionych nie mogłaby spadać, dzięki czemu stopa wzrostu przeciętnej płacy nie przekraczałaby stopy wzrostu funduszu płac; wreszcie – stopa waloryzacji ustalana powinna być corocznie na minimalnym dopuszczalnym poziomie wynoszącym realnie 20 proc. wzrostu przeciętnej płacy. Mało prawdopodobne, by tak było. Każdy z tych warunków obciążony jest bowiem pokaźnym ryzykiem ekonomicznym lub – jak widać w praktyce w przypadku stopy waloryzacji – równie istotnym ryzykiem politycznym.

ZUS nie posiada bezpiecznego dla długookresowej stabilności finansowej systemu aktuarialnego. W naszej rzeczywistości taki system jest dualistyczny. Ryzyko dożycia kalkuluje się prawidłowo wyłącznie w II filarze. Było to zresztą powodem ostrego ataku na OFE, kiedy fundusze zaczęły nieostrożnie przymierzać się do formułowania własnych propozycji wypłaty emerytur, starając się to ryzyko – zgodnie z zasadami rachunku ekonomicznego – minimalizować i dzielić się nim z ubezpieczonym.

4. Sytuację FUS pogarsza dodatkowo hojny system odrębnej waloryzacji indywidualnych subkont w ZUS uśrednionym tempem wzrostu gospodarczego i przyjęta dla tych subkont zasada dziedziczenia stanowiąca istotny wyłom w systemie.

Na to ryzyko lojalnie zwracały uwagę instytucje publiczne w swych opiniach do projektu rządowego (Rzecznik Ubezpieczonych, ZUS). Miauknęła coś na ten temat i RG. Bezskutecznie. Projekt rządowy nie został w tych punktach zmieniony, co dodatkowo zwiększa ryzyko niezbilansowania FUS.

5. Istnieje też ryzyko utrzymania składki emerytalnej na założonym poziomie.

Konieczność utrzymywania wysokiej składki emerytalnej dla sfinansowania niemających pokrycia w aktywach zobowiązań ZUS już dziś ogranicza poważnie swobodę działalności gospodarczej. W warunkach znacznie większych napięć demograficznych, w przewidywalnej przyszłości, ta dolegliwość może być jeszcze poważniejsza, bo rośnie ryzyko wzrostu obligatoryjnej składki emerytalnej. Dla wzrostu przedsiębiorczości, zatrudnienia i poprawy na rynku pracy jest to wiadomość mało krzepiąca.