Czy ustawa budżetowa na 2016 r. jest realna

Sejm uchwalił 25 lutego – po uwzględnieniu poprawek Senatu – ustawę budżetową na rok bieżący, a 3 marca podpisał ją prezydent. Tym samym ustawa weszła w życie. Nadal jednak pozostaje otwarta sprawa, czy ustawa jest realna, czy uda się ją zrealizować w przyjętym kształcie, a w szczególności, czy deficyt finansów publicznych (nie samego budżetu państwa) uda się utrzymać na zadeklarowanym poziomie. Wprawdzie w ustawie poziom ten nie został zapisany, ale w uzasadnieniu ustawy oraz – co szczególnie istotne – w liście ministra Pawła Szałamachy do Komisji Europejskiej z 28 stycznia podano, że deficyt sektora liczony zgodnie z ESA 2010 wyniesie 2,8 proc. PKB.

PKB niższy niż zakładano

W ustawie budżetowej przyjęto, że dochody budżetu państwa w 2016 r. wyniosą 313,8 mld zł, wydatki 368,5 mld zł, a deficyt nie przekroczy 54,7 mld zł. Kwoty te ustalono, opierając się na założeniu, że PKB w cenach bieżących wyniesie w roku bieżącym 1888,3 mld zł. Dzisiaj wszystko wskazuje na to, że PKB będzie niższy o 23–28 mld zł. Po pierwsze – okazało się, że PKB w 2015 r. był niższy, niż zakładano (wprawdzie tylko o 6,4 mld zł, ale i to ma znaczenie). Po drugie – przyjęty deflator PKB w wysokości 101,3 proc. jest w warunkach utrzymującej się deflacji wyraźnie zawyżony (NBP prognozuje, że wskaźnik cen konsumpcyjnych obniży się w 2016 r. o 0,4 proc.). Będzie dobrze, jeżeli wyniesie 100,3 proc. Po trzecie – przyjęty wskaźnik wzrostu realnego PKB w wysokości 103,8 proc. jest wprawdzie możliwy do osiągnięcia, ale w szczególnie sprzyjających warunkach. Otwarte jest pytanie, czy prowadzona polityka gospodarcza będzie rzeczywiście sprzyjać szybkiemu wzrostowi PKB. Istnieją poważne prognozy, z których wynika nieco niższe tempo wzrostu realnego PKB w 2016 r., np. Komisja Europejska prognozuje dla Polski wzrost o 3,4 proc.

W dalszych rozważaniach zakładam jednak, że PKB wzrośnie realnie o 0,8 proc. i w ujęciu nominalnym osiągnie poziom 1865 mld zł (co oznacza wzrost nominalny 4,2 proc.). Przyjmując, że dochody sektora finansów publicznych z tytułu podatków i składek ubezpieczeniowych stanowią około 30 proc. PKB (w 2014 r. było to 32,9 proc.), niższy poziom nominalnego PKB spowodować może zmniejszenie dochodów o około 7 mld zł.

Przyjęty w ustawie poziom deficytu budżetu państwa w wysokości 54,7 mld zł stanowi 2,9 proc. PKB. Do tego trzeba dodać łączny, niepokryty dotacjami z budżetu państwa deficyt państwowych funduszy celowych mających według ustawy wynieść 16,6 mld zł (główną przyczyną jest tu deficyt Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) oraz deficyt Narodowego Funduszu Zdrowia zaplanowany na 926 mln zł. Będzie to razem 72,5 mld zł, czyli 3,89 proc. PKB. Możemy natomiast nie brać pod uwagę deficytu budżetu środków europejskich, mającego wynieść 9,2 mld zł, bo budżet ten powinien być strukturalnie zrównoważony, a deficyty lub nadwyżki wynikają z poślizgów rozliczeń w czasie.

Łącznie deficyt sektora finansów przyjęty w ustawie budżetowej (choć zapisany tylko w jej uzasadnieniu) wynieść ma – bez deficytu budżetu środków europejskich – 60,6 mld zł, a więc znacznie mniej niż łączny deficyt budżetu państwa i funduszy, co oznacza, że pozostała część sektora powinna przynieść dość dużą nadwyżkę. I tu zaczynają się wątpliwości.

Przede wszystkim założono, że podsektor samorządowy zamknie się saldem zerowym, co jest raczej pobożnym życzeniem niż realistyczną prognozą. Samorządy mają autonomię finansową, a równocześnie stale są pod naciskiem potrzeb wymagających finansowania. Ponadto zostaną obciążone kosztami realizacji nowych zadań, np. wypłat zasiłków na dzieci 500+. Trzeba się więc spodziewać deficytu budżetowego, choć raczej nie będzie on wielki: 2–3 mld zł.

Poza tym trzeba uwzględnić fundusze zarządzane przez BGK, zwłaszcza Krajowy Fundusz Drogowy, które finansują działalność w dużej mierze z emisji obligacji, a to się liczy jako deficyt. Wprawdzie zgodnie z polską ustawą o finansach publicznych fundusze BGK nie są zaliczane do sektora finansów publicznych, ale zgodnie z ESA 2010 obowiązującym w UE są zaliczane i Eurostat, rozliczając Polskę, uwzględni je w rachunku deficytu. Wpływy z aukcji na rezerwację częstotliwości 800 i 2600 MHz przewidziane na 9,2 mld zł mogą zgodnie z ESA 2010 nie zostać uznane przez Eurostat za dochody, co oznacza zwiększenie deficytu budżetu.

Z drugiej strony wystąpią tzw. naturalne oszczędności w budżecie państwa wynikające z niepełnego wykorzystania ustalonych w ustawie budżetowej limitów wydatków; dotyczy to głównie wydatków inwestycyjnych i wiąże się z opóźnieniami w realizacji inwestycji. Może to być kilka, a nawet ponad 10 mld zł, ale nie jest to pewne. Pewna jest natomiast wyższa o 5 mld zł wpłata zysku NBP w stosunku do kwoty zapisanej w ustawie; wpłata została ustalona na podstawie zysku osiągniętego w 2015 r. Ponadplanowa wpłata zysku NBP może skompensować nieosiągnięcie zaplanowanego poziomu dochodów podatkowych.

W ustawie budżetowej przyjęto, że wzrosną one w porównaniu z 2015 r. o 7,2 proc., a bez uwzględnienia nowych podatków sektorowych (od instytucji finansowych i od handlu) o 4,3 proc., co może być trudne do osiągnięcia, zwłaszcza zwiększenie wpływów z podatku od towarów i usług o 6,1 proc.. Także nowe podatki sektorowe mogą zostać zakwestionowane przez Komisję Europejską jako sprzeczne z prawem unijnym.

Wątpliwe uszczelnienie

Nowe kierownictwo Ministerstwa Finansów pokłada nadzieje w uszczelnieniu systemu podatkowego, nie bardzo przyjmując do wiadomości, że wysiłki w tym zakresie trwają od dawna ze zmiennym szczęściem. Istotne znaczenie miałoby zapowiadane wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania, co nie udało się przy nowelizacji ordynacji podatkowej w 2015 r., ale można się obawiać, że przyniesie to pozytywne rezultaty dopiero w 2017 r. Ponadto trzeba się liczyć z tym, że uszczelnienie oznacza zwiększenie nacisku na podatników i nękanie ich kontrolami, co źle wpłynie na dynamikę gospodarki i wzrost PKB (niestety, kij ma dwa końce).

Biorąc to wszystko pod uwagę, trzeba liczyć się z tym, że deficyt sektora finansów publicznych może wynieść w najlepszym razie około 65 mld zł, co stanowiłoby 3,5 proc. PKB. Wprawdzie deficyt na takim poziomie w 2014 r. wystarczył do zamknięcia przez Ecofin procedury nadmiernego deficytu, ale wówczas podlegające odliczeniu koszty reformy emerytalnej wynosiły 8,3 mld zł (0,48 proc. PKB), zaś na rok 2016 przewiduje się tylko 3,2 mld zł (0,17 proc. PKB). Co więcej, nie wiadomo, czy po reformie OFE w 2014 r. Komisja Europejska uzna, że podlegają one odliczeniu.