Stanisław Gomułka: Jak rozwiązać problemy w podatkach

Proces poszukiwania dobrej polityki gospodarczej powinniśmy zacząć od ustalenia problemów albo tzw. wyzwań. Potem formułujemy cele do osiągnięcia, a na końcu metody ich realizacji. Ważne problemy w polskim systemie podatkowym teraz i przez ostatnie lata są dość dobrze rozpoznane.

Należy tu wskazać nadmierny deficyt sektora finansów publicznych i nadmierny poziom długu publicznego w relacji do PKB oraz nadmierne straty w dochodach podatkowych z racji niskiej szczelności systemu podatkowego i dużej szarej strefy. Administracja podatkowa jest mało przyjazna, czasem wręcz wroga, wobec uczciwych podatników i mało efektywna wobec tych nieuczciwych. Co więcej, ustawy podatkowe w wielu segmentach nadmiernie podatne są na zróżnicowaną interpretację, co podwyższa niepewność dotyczącą przyszłych obciążeń podatkowych, podwyższając tym samym efektywny koszt tych obciążeń. Do tego dochodzi ryzyko destabilizacji finansów publicznych w najbliższych 20 latach z racji prawdopodobnie silnego wzrostu wydatków publicznych na opiekę zdrowotną i system emerytalny.

Dobrze rozpoznane są również kluczowe wyzwania stojące przed polską gospodarką, w tym niskie oszczędności krajowe, w rezultacie niskie krajowe inwestycje oraz niska aktywność zawodowa i malejąca liczba ludności Polski, w rezultacie ryzyko znacznego spadku zatrudnienia i tempa rozwoju gospodarczego. Duże ryzyko zatrzymania się już w ciągu najbliższych 10–15 lat procesu zmniejszania luki dochodowej wobec wysoko rozwiniętej części UE, duże ryzyko, że Polska nie będzie spełniać w sposób trwały kryterium fiskalnego oczekiwanego od członka strefy euro.

Podstawowy cel na dwie dekady

Od roku 1991 mieliśmy wiele zmian w systemie podatkowym, ale jedna rzecz była niezmienna: wynik sektora finansów publicznych był zawsze deficytowy, średniorocznie około 4 proc. PKB. Tak znaczny deficyt stał się jedną z głównych zasad dotychczasowej polityki fiskalnej państwa. Duże negatywne konsekwencje stosowania tej zasady, które obserwowaliśmy w przeszłości, pozostają właściwie niezmienne. Należy do nich obniżanie w znacznej skali oszczędności krajowych, a tym samym zmniejszanie możliwości finansowania inwestycji krajowych. Nie można też zapomnieć o systematycznej presji w górę na wielkość długu publicznego w relacji do PKB, co wymusza od czasu do czasu kryzysowe działania obronne, takie jak renegocjacja długu zagranicznego w latach 1991–1994 (w konsekwencji podobnej polityki prowadzonej w latach 70. i 80. XX wieku), oraz o przejęciu środków OFE w ostatnich kilku latach. Polska wciąż nie spełnia też wymagań Paktu Stabilności i Wzrostu, co blokuje wejście naszego kraju do strefy euro oraz podnosi koszt obsługi długu publicznego.

Te negatywne konsekwencje były w latach 90. XX w. umiarkowane w skali, bo nominalny PKB rósł szybko, co powstrzymywało wzrost relacji długu do PKB. W najbliższych 20 latach będziemy mieć pod tym względem inną sytuację, bo zarówno inflacja, jak i wzrost realnego PKB są już – i zapewne będą także w najbliższych latach – dużo niższe niż średnio w ostatnich dwóch dekadach. W tej nowej sytuacji wynik sektora finansów publicznych powinien być koniecznie utrzymywany w przedziale od nadwyżki około 0–2 proc. PKB w okresie dobrej koniunktury do deficytu 2–3 proc. w okresie recesji. Oznacza to konieczność trwałej poprawy średniorocznego wyniku o około 3 pkt proc. PKB, z poziomu około 4 proc. PKB deficytu do poziomu około 1 proc.

Osiągnięcie tego celu to warunek konieczny, a zarazem dostateczny, stabilności finansów publicznych. To także warunek konieczny, chociaż nie dostateczny, wejścia Polski do strefy euro oraz podtrzymania rozwoju gospodarczego w tempie umożliwiającym dalsze zmniejszanie luki rozwojowej wobec Niemiec i innych krajów starej UE. Z racji tych dość fundamentalnych powodów proponuję uznać niemal eliminację deficytu sektora finansów publicznych za cel podstawowy polityki fiskalnej w najbliższych 20 latach.

Przy średniorocznym deficycie bliskim zera możliwe byłoby systematyczne obniżanie relacji długu publicznego do PKB, z obecnego poziomu bliskiego maksymalnie dopuszczalnego pułapu 60 proc., do poniżej 30 proc. za 20 lat. Obniżanie tej relacji jest potrzebne, aby stworzyć rezerwę stabilności Polski przed wejściem kraju do strefy euro.

Przez sformułowanie i realizację takiego głównego celu polityki fiskalnej Polska przyłączyłaby się do grupy krajów UE w naszym regionie (Szwecja, Czechy, Słowacja, kraje bałtyckie), które od szeregu lat tego rodzaju politykę prowadzą albo – jak Niemcy – zaczęły ją prowadzić.

Ograniczona racjonalność obywateli

Wybór innych celów powinniśmy podporządkować dwóm kryteriom: zasadzie pomocniczości w realizacji celu głównego oraz zasadzie minimalizowania skutków ujemnych systemu podatkowego dla rozwoju gospodarczego. System podatkowy jest po części instrumentem realizacji polityki społecznej. Ale cele redystrybucyjne polityki społecznej powinno się realizować przede wszystkim poprzez stronę wydatkową, a nie podatkową.

Realizacji celu głównego sprzyjałyby działania na rzecz zmniejszenia deficytu systemu emerytalnego oraz na rzecz uszczelnienia systemu podatkowego. W każdym z tych obszarów realistycznymi celami powinno być polepszenie wyniku sektora finansów publicznych w skali około 1–2 pkt proc. PKB, w sumie około 3–4 pkt proc. PKB.

Wprowadzane od IV kwartału 2017 r. obniżenie ustawowego wieku emerytalnego pogarsza wynik finansów publicznych natychmiast o około 0,5 pkt proc. PKB rocznie, a z czasem być może nawet o 1 pkt proc. PKB rocznie. Ponadto w ciągu najbliższych około dziesięciu lat zmaleje zatrudnienie Polaków o około 5–10 proc., więc bez dalszego dużego napływu pracowników z Ukrainy także o tyle zmaleje PKB w stosunku do sytuacji bez zmiany wieku emerytalnego. Polityka fiskalna powinna więc zachęcać do zwiększenia aktywności zawodowej oraz do ograniczenia tempa zmniejszania populacji kraju.

Dużym zagrożeniem dla realizacji celu głównego są zapisy konstytucyjne dotyczące finansowania usług w służbie zdrowia i szkolnictwie. Przy okazji pisania nowej konstytucji te zapisy należałoby zmienić tak, aby dopuszczały możliwość współfinansowania tych usług ze środków prywatnych. W przypadku usług zdrowotnych pełne finansowanie ze środków publicznych mogłoby dotyczyć tylko kategorii usług, na które w zasadzie nie ma kolejek. Jeśli jednak współfinansowanie nie będzie możliwe, to jedynym wyjściem musiałoby być albo podwyższenie składki zdrowotnej, albo kontrola popytu poprzez kolejki, także szybszy rozwój prywatnej służby zdrowia.

W obszarze emerytalnym problemem jest ograniczona racjonalność obywateli. Ustawowy wiek emerytalny jest wszędzie na świecie ważnym instrumentem wpływania na efektywny wiek emerytalny. Przy pełnej racjonalności obywateli ustawowy wiek mógłby być całkowicie zniesiony. Aby zachęcić do większej racjonalności, państwo ma szereg innych, oprócz ustawowego wieku, instrumentów do dyspozycji.

Jednym z nich byłoby powiązanie emerytury minimalnej z emeryturą średnią, a nie ze średnią płacą. Efektem takiego powiązania byłby spadek emerytury minimalnej w relacji do średniej płacy z obecnego poziomu 20 proc. do około 15 proc. za 20 lat. Inny możliwy instrument to obniżenie oprocentowania kapitału na kontach emerytalnych. Trzeci instrument to rozszerzenie zasad emerytalnych obowiązujących w systemie ZUS na wszystkich zatrudnionych, z wyjątkiem osób powyżej ustawowego wieku emerytalnego. W przypadku KRUS i emerytur rolnych oznaczałoby to podwyższenie składek emerytalnych albo obniżenie emerytur. Tego typu skutki sprzyjałyby szybszemu zmniejszaniu zatrudnienia w rolnictwie, które teraz jest w Polsce ciągle bardzo wysokie (wynosi około 12 proc., a powinno około 3 proc. ogólnego zatrudnienia).

Rozwiązanie w postaci wyższych niż obecnie obowiązkowych składek emerytalnych osób w systemie ZUS zmniejszyłoby deficyt w sektorze emerytalnym, ale sprzyjałoby utrzymaniu dużej szarej strefy oraz niskiego efektywnego wieku emerytalnego. Natomiast rozwiązanie w postaci dobrowolnych składek emerytalnych pracowników ma dużo zalet i w Polsce powinno być stosowane na skalę dużo większą, niż proponuje to obecny rząd.

Podwyższenie kwoty wolnej od podatku PIT tylko dla osób zarabiających niewiele spowodowało, że podatek ten przestał być niemal liniowy. Tę nieliniowość można dodatkowo wzmocnić przez ograniczenie zakresu dodatku dla dzieci i młodzieży do rodzin poniżej pewnego, stosunkowo wysokiego, limitu dochodowego (propozycja Nowoczesnej).

Druga zasada podatkowa

Oprócz zasady zerowego przeciętnego deficytu sektora finansów publicznych drugą zasadą podatkową powinno być ograniczenie obciążania podatkami nakładów pracy i kapitału kosztem opodatkowania wydatków konsumpcyjnych. Taka zasada zachęca do pracy i oszczędzania, czyli do stabilności i rozwoju, na szczeblu zarówno rodziny, jak i państwa. Wpływy z podatków PIT i CIT finansują całkiem dużo, bo około jednej czwartej, wszystkich wydatków publicznych innych niż emerytury.