Problemy z odszkodowaniem za wywłaszczone nieruchomości

Niejasno formułowane przepisy prawa często powodują, iż w podobnych sprawach zapadają różne rozstrzygnięcia. Jednym z przykładów wadliwej legislacji jest przepis [link=http://aktyprawne.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=175872]ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity DzU z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.; dalej ustawa) [/link]dotyczący odpowiedniego stosowania kodeksu cywilnego. Niestety, regulacja ta jest interpretowana przez organy administracji publicznej w sposób rażąco sprzeczny z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz prawa do własności. Nadużycie polega na automatycznym stosowaniu instytucji przedawnienia wobec roszczeń obywateli, których bezprawnie pozbawiono własności nieruchomości.

[srodtytul]Ustawowe zasady[/srodtytul]

Na mocy art. 128 ust. 1 ustawy wywłaszczenie z własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie ustala starosta (wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej) w decyzji o wywłaszczeniu. Jeśli pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło bez ustalenia odszkodowania, starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu.

Szczegółowe warunki wypłaty odszkodowania określa art. 132 ustawy stanowiący, iż co do zasady zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od daty, w której decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, zaś w sytuacji odrębnej decyzji wydanej przez starostę ustawodawca ustalił taki sam termin wypłaty odszkodowania, aczkolwiek liczony od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

[srodtytul]Zarzut przedawnienia[/srodtytul]

Niezwykle istotny z punktu widzenia organów administracji publicznej jest ust. 2 art. 132 ustawy wskazujący, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Otóż w wydawanych decyzjach częstą przyczyną nieuwzględnienia roszczenia jest podniesienie zarzutu przedawnienia. Zgodnie bowiem z art. 118 k.c., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć. Dlatego gdy do wywłaszczenia doszło przed dziesięcioma laty lub wcześniej, o odszkodowaniu można zapomnieć, przynajmniej na etapie postępowania administracyjnego.

Opisane postępowanie organów administracji publicznej jest ze wszech miar nieprawidłowe, co na szczęście starają się dostrzegać sądy administracyjne, choć jeszcze nie wszystkie.

[srodtytul]Nie ma takiego przepisu[/srodtytul]

Przede wszystkim ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa żadnego terminu przedawnienia. Co więcej, w żadnym miejscu nie wspomina o jakimkolwiek przedawnieniu. Już z tego względu należy uznać, że roszczenia byłych właścicieli nieruchomości bądź ich spadkobierców nie podlegają przedawnieniu. Nie ulega wątpliwości, iż na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa wyraźnie taką możliwość przewiduje. Tymczasem ustawa słowem nie wspomina o takiej możliwości. Brak jest także wyraźnego odesłania do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia.

Nadto ustawodawca szczegółowo uregulował wszystkie kwestie związane z ustaleniem odszkodowania, w tym bezwarunkowy obowiązek jego wypłaty. Kwestia waloryzacji odszkodowania również została dokładnie opisana w ustawie.

A zatem brak regulacji dotyczącej przedawnienia potwierdza, iż roszczenia takie nie przedawniają się. Gdyby ustawodawca miał odmienne intencje, zasady przedawnienia musiałyby zostać zapisane w ustawie w sposób bezpośredni lub poprzez jednoznaczne odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego.

[srodtytul]Interpretacyjna dowolność[/srodtytul]

Jaki był zatem sens wskazania w ustawie, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.

Przede wszystkim chodzi tu o regulacje dotyczące prawa do naliczania odsetek. Logiczną konsekwencją opóźnienia w zapłacie jest prawo żądania odsetek w ustawowej wysokości.

Druga kwestia odnosi się natomiast do możliwości uzyskania odszkodowania na podstawie art. 477 k.c. Otóż w razie zwłoki dłużnika wierzyciel może żądać, niezależnie od wykonania zobowiązania, naprawienia szkody wynikłej ze zwłoki. Nie sposób uznać, iż przedmiotowy art. 132 ust. 2 ustawy odnosi się właśnie do dwóch wskazanych kwestii i do żadnych innych.

Przepis ten jest jednak skonstruowany na tyle nieprecyzyjnie, iż pozwala na swego rodzaju dowolność interpretacyjną. Organy administracji publicznej wykorzystują go, powołując się na przedawnienie roszczeń pozbawionych własności obywateli lub ich spadkobierców. Z czysto formalnego punktu widzenia mają do tego prawo, aczkolwiek powstaje pytanie, czy państwo w taki sposób powinno traktować swoich obywateli, których swego czasu pozbawiło własności. Wydaje się, że takie zachowanie jest niedopuszczalne z uwagi na specyficzne podmioty owej relacji: państwo i obywatel.

[srodtytul]Nadużycie prawa[/srodtytul]

Wracając jednak do głównego zagadnienia, a więc możliwości stosowania przepisów przedawnieniu z kodeksu cywilnego w stosunku do prawa do odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, należy podnieść jeszcze jedną, niebagatelną okoliczność, która również przesądza o błędnym postępowaniu organów administracji publicznej powołujących się na przedawnienie. Otóż przepisy o przedawnieniu nie mają charakteru bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, iż sąd rozpatrujący sprawę nie ma obowiązku oddalić roszczenia w związku z podniesionym zarzutem przedawnienia. Decyduje o tym treść art. 5 k.c., iż nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony.

Uważam, iż w każdym wypadku powoływanie się przez Skarb Państwa na przedawnienie roszczeń odszkodowawczych powinno zostać zakwalifikowane jako nadużycie prawa.

[srodtytul]Konstytucyjne przesłanie[/srodtytul]

Wskazać jeszcze należy na dwa jakże ważne przepisy konstytucji dotyczące własności.

Na mocy art. 21 Rzeczpospolita ma chronić własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.