Kazimierz Michał Ujazdowski: Ma być jasne, kto rządzi

"Rzeczpospolita": Zostawić bez zmian, nowelizować czy pisać od nowa? Co zrobić z konstytucją po 18 latach od jej uchwalenia?

Kazimierz Michał Ujazdowski, europoseł PiS, były wicemarszałek Sejmu i minister kultury: Zmiana konstytucji jest bez wątpienia potrzebna. Obecna ustawa zasadnicza jest zapisem pierwszego etapu transformacji. Uchwalono ją w wyniku negatywnego kompromisu i w żadnym razie nie przyświeca jej pozytywna wizja ustrojowa.

Jakie są jej wady?

Są bardzo widoczne: aksjologiczne rozchwianie, wzajemne blokowanie się dwóch władz wykonawczych, umiejscowienie sądownictwa poza państwem, deficyt demokracji wynikający z obawy przed referendum i – co nie mniej ważne – brak nowoczesnych instrumentów kreowania polityki europejskiej oraz kontroli nad nią.

Dlaczego teraz powinno dojść do zmiany ustawy zasadniczej?

Budowa sprawnego państwa, które będzie potrafiło sprostać wyzwaniom współczesnej rywalizacji na arenie międzynarodowej, nie może się sprowadzać do samej zmiany konstytucji. Jednocześnie nawet częściowe zmiany mogą działać ozdrowieńczo. Dlatego zwłoka tylko pogłębia zapóźnienie instytucjonalne Polski.

Latem 2011 r. byliśmy bardzo blisko uchwalenia nowego rozdziału europejskiego w konstytucji. Przyjęte przez komisję konstytucyjną rozwiązania nawiązywały do wzorców niemieckich i francuskich. Zwiększenie roli parlamentu w sferze kreowania polityki na forum Unii Europejskiej i kontrola umów międzynarodowych przed ratyfikacją służyłyby znakomicie podmiotowej polityce w Europie. Wtedy reformę zablokował osobiście Donald Tusk, ale w sprzyjających warunkach można i należy do tych pomysłów wrócić.

Czy obecna ustawa zasadnicza buduje sprawną władzę, która wzmacnia zaufanie obywateli do państwa?

Podstawową, choć niepisaną, regułą konstytucji jest blokowanie się władz tak, by osłabić przywództwo państwowe. Mechanizm ten wnikliwie opisał prof. Artur Wołek w książce „Demokracja nieformalna". Ustawa zasadnicza prowokuje na przykład konflikty między prezydentem a premierem i żadnej z tych instytucji nie zmusza do przywództwa. Pozbawiony większych ambicji obóz Platformy świetnie odnajduje się w takich warunkach. Ale władza, która chciałaby aktywnie rządzić, od razu napotka opory konstytucyjne. Dotyczy to nie tylko dekompozycji władzy wykonawczej, ale także sądownictwa. Gruntowna reforma wymiaru sprawiedliwości nie jest możliwa bez zmiany konstytucji.

Które jej zapisy uważa pan za najbardziej szkodliwe i nieprzystające do obecnych realiów?

Po pierwsze, model prezydentury. Jest ona albo nieczynna, albo nastawiona na konflikt z rządem. Prezydent nie ma instrumentów pozytywnych, dysponuje negatywnym wetem, które nie ma uzasadnienia.

Po drugie, władza wykonawcza. Władztwo premiera nie jest silne, jest słabsze niż we Francji i w Niemczech. Efektywne demokracje zmuszają do przywództwa, polska konstytucja zaś zezwala na ucieczkę od odpowiedzialności. We Francji premier ma potężne instrumenty panowania nad legislacją w parlamencie, wraz z bronią atomową, jaką jest możliwość powiązania głosowania nad rządowym projektem ustawy z wotum zaufania do rządu. To dyscyplinuje większość rządową i nie pozwala na ucieczkę premiera od odpowiedzialności pod hasłem: „To zależy od Sejmu".

Po trzecie, kwestia sądownictwa, które w Polsce jest wyłączone z państwa. Krajowa Rada Sądownictwa jest organem korporacji zawodowej, a nie instytucją państwa. We francuskiej Naczelnej Radzie Sądownictwa minister sprawiedliwości zachowuje możliwość decydowania o wejściu do zawodu i o administracyjnej stronie działania sądów. W powojennych Niemczech też nigdy nie zaakceptowano totalnej władzy sędziów nad sądami, co wcale nie oznacza naruszenia niezawisłości sędziowskiej.

Kto powinien wchodzić w skład komisji konstytucyjnej pracującej nad nową ustawą zasadniczą?

Wiążę nadzieje ze zwycięstwem PiS i utworzeniem komisji konstytucyjnej w nowym parlamencie. Ale ogromną rolę mogą odegrać również inicjatywy obywatelskie i projekty eksperckie. Nieraz pomysły wielkich reform wychodziły z niewielkich środowisk, przykładem choćby odbudowa samorządu terytorialnego zaprojektowana przez profesorów Jerzego Regulskiego i Michała Kuleszę. Potrzebna jest presja obywatelska i nowe projekty zmian – to warunek wykorzystania momentu konstytucyjnego.

Na jakich konstytucjach Polska powinna się wzorować?

Grecy zadali Solonowi pytanie o ustrój idealny, odpowiedź, którą przytaczał de Gaulle podczas słynnego przemówienia w Bayeux, była jednoznaczna: zależy w jakim kraju i w jakich czasach. Nie wolno mechanicznie przenosić obcych wzorców, dojrzały naród musi samodzielnie zbudować system konstytucyjny. Możliwe jest inkorporowanie cząstkowych, dobrze sprawdzonych rozwiązań.

Bliskie są panu te zapisane w konstytucji V Republiki Francuskiej?

V Republika podpowiada, jak usunąć konflikt między prezydentem a premierem. Prezydent ma prawo rozwiązania parlamentu, nie ma prawa weta. Kadencje głowy państwa i Zgromadzenia Narodowego mają od 2002 r. równą długość – pięć lat. W rezultacie albo prezydent rządzi poprzez rząd, albo w razie tzw. cohabitation władza przechodzi w ręce premiera, któremu nie sposób przeszkadzać w rządzeniu.

Jak wspomniałem, konstytucja Francji koncentruje legislację w rękach szefa rządu. To ważne, w Polsce bowiem stanowienie prawa jest rozbite między resorty zarówno w fazie rządowej, jak i parlamentarnej. Można to naprawić bez zmiany konstytucji, jeśli premier będzie miał wolę skoncentrowania legislacji w swoich rękach. Nowa konstytucja może wspomóc taką reformę.

A czy Senat jest potrzebny i spełnia swoją funkcję?

Można rozważyć redukcję Sejmu do 360 posłów i Senatu do 30 senatorów; podobne rozwiązania zawarte były w pierwszym projekcie konstytucji PiS z 2005 r.

Wiele lat temu Platforma również deklarowała chęć likwidacji Senatu i zmniejszenia liczby posłów.

Zmniejszenie liczby parlamentarzystów nie może być aktem czysto populistycznym, towarzyszyć mu powinno umocnienie zaplecza eksperckiego, szczególnie w dziedzinie kontroli nad polityką europejską oraz realizacją budżetu państwa. Warunkiem dalszego istnienia Senatu jest zmiana jego misji. Jako izba legislacji osłabia odpowiedzialność Sejmu.

Kadencja Senatu powinna być oddzielona od kadencji Sejmu i trwać sześć lat. Senat powinien trzymać się z dala od bieżącego procesu politycznego i obsadzać szefów instytucji wykraczających ponad spór międzypartyjny, jak prezesa Narodowego Banku Polskiego, Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich czy wybierać część członków Trybunału Konstytucyjnego.

Jak zmienić sądownictwo i prokuraturę, o których nadmienił pan wcześniej, żeby działały sprawniej, szybciej i pozostały niezależne od władzy?

W przypadku sądownictwa trzeba nawiązać do wzorców francuskich i niemieckich. Należy pogodzić respekt dla zasady niezawisłości z wpływem rządu na administracyjną stronę działania sadów. Dopóki wszystkie decyzje zależą od samorządu sędziowskiego, dopóty żadnej realnej reformy nie będzie. Polskie sądownictwo znajduje się na szarym końcu europejskiej listy pod względem tempa dochodzenia roszczeń cywilnych (ponad 800 dni).

Prokuratura powinna tak jak w Europie Zachodniej podlegać rządowi, który ponosi demokratyczną odpowiedzialność przed parlamentem i opinią publiczną. Obecny stan „wyłączenia prokuratury z państwa" zwiększa tylko patologie. Ta ostatnia zmiana nie wymaga zresztą korekty konstytucji.

Czy instytucja referendum powinna mieć większe umocowanie w konstytucji?

Jestem gorącym zwolennikiem urealnienia referendum. Konstytucja stwarza fikcję demokracji bezpośredniej, uzależniając referendum od większości rządowej i ustanawiając wysoki próg frekwencji. Pod tym względem polski ustrój ma wyraźnie charakter oligarchiczny, z silną obawą przed aktywną opinią publiczną. To obniża zaufanie obywateli do państwa.

Referendum powinno być obligatoryjne po zebraniu miliona podpisów, poza domenami budżetu, polityki obronnej i amnestii. To nie jest powrót do ludowładztwa. Milion głosów to sporo więcej, niż realnie potrzeba do wprowadzenia do Sejmu partii politycznej. Racjonalna dawka demokracji bezpośredniej podniesie poprzeczkę klasie politycznej i wymusi lepszą praktykę rządzenia.

–rozmawiał Jacek Nizinkiewicz