Prezes WiseEuropa: Samorządy są za mało samorządne, bo nie mają własnych podatków

Dlaczego o tym, co się dzieje w szkole w Łańcucie czy na uczelni we Wrocławiu, ma decydować minister z Warszawy – pyta Maciej Bukowski, prezes WiseEuropa. Uważa, że decentralizacja finansów publicznych sprzyjałaby ich racjonalizacji.

Publikacja: 24.03.2023 03:00

Prezes WiseEuropa: Samorządy są za mało samorządne, bo nie mają własnych podatków

Foto: mat. pras.

Jest pan zwolennikiem decentralizacji finansów publicznych. Twierdzi, że dużo większa część dochodów mogłaby zostać w regionach, a władza centralna mogłaby przestać zbierać i dzielić pieniądze w takim stopniu jak dziś. Nie boi się pan zarzutów, że chce osłabić Polskę?

Nie. W ten sposób funkcjonują Szwajcaria, Niemcy, USA. Czy są to kraje słabe? W Polsce mamy samorządność, lecz – nad czym rzadko lub wcale się nie zastanawiamy – w coraz większym stopniu tylko z nazwy. Nasze samorządy są mało samorządne. Nie mają bowiem autonomii finansowej, nie dysponują samodzielnie źródłami dochodów, z których mogłyby finansować swoje zadania, które także są często narzucane z góry. Duża część obowiązków, które wykonują, musi być akceptowana przez centrum, bo to ono ma pieniądze i dzieli je według własnego uznania. To, ile samorządy wydają na edukację, zależy od części oświatowej subwencji ogólnej. Wydatki na infrastrukturę uzależnione są z kolei od środków europejskich albo od centrali, która może dać, a może nie dać pieniędzy z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych czy Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg, co często czyni wedle klucza politycznego. Decentralizacja finansów publicznych mogłaby być więc sposobem na odpolitycznienie wydawania pieniędzy i na większą racjonalność podejmowanych decyzji. Samorządy mogą być co prawda równie populistyczne lub merytokratyczne co rząd centralny, ale jest ich po prostu więcej. Nie istnieje więc możliwość, by wszystkie popełniały te same błędy i były tak samo marnotrawne w tym samym czasie.

W jaki sposób powinny być podzielone przychody między centrum i regiony? Czy także inaczej powinna być rozłożona odpowiedzialność na różne części życia społecznego?

W regionach powinny zostać wszystkie wpływy z PiT i z CiT. Co więcej, regiony mogłyby ustalać wysokość ich stawek, w tym decydować o wprowadzeniu ewentualnych ulg w tych podatkach. Z kolei podatki pośrednie – akcyza, VAT, opłaty węglowe – i składki na ubezpieczenia społeczne pozostałyby w dyspozycji centrum. Wszystko to działoby się w ramach państwa unitarnego. Władza centralna odpowiadałaby (tak jak obecnie) za obronność, politykę zagraniczną, ubezpieczenia społeczne (tak emerytalno-rentowe, jak i zdrowotne), infrastrukturę o zasięgu centralnym. Nie ma jednak powodu, by centrum odpowiadało za oświatę powszechną i szkolnictwo wyższe, kulturę, naukę, system organizacji ochrony zdrowia, za pomoc społeczną. Obecnie mamy rozbudowaną sieć podatków, dotacji, subwencji. Podatki są zbierane przez administrację skarbową, a potem władza centralna dzieli je na podstawie skomplikowanych algorytmów i decyzji dyskrecjonalnych między samorządy. To nie ma sensu i prowadzi do cyklicznych prób narzucania wszystkim obywatelom w całym kraju swojego – liberalnego lub konserwatywnego – systemu wartości, zależnie od tego, która władza rządzi w danej chwili w centrum. Odbijamy się od ściany do ściany, a poszczególne systemy państwa, np. edukacja czy kultura, są wielokrotnie zmieniane. Samorządy, które teoretycznie zarządzają tymi domenami, faktycznie są wykonawcami pomysłów władzy centralnej. Dlaczego o tym, co dzieje się w konkretnej szkole w Łańcucie czy na uczelni we Wrocławiu, ma decydować minister z Warszawy? Zwłaszcza że potrzeby i oczekiwania poszczególnych społeczności w Polsce są bardzo różne.

Województwa są na różnym poziomie rozwoju, mają różny potencjał gospodarczy. Czy nowy podział dochodów nie utrwalałby podziału na biedne i na bogatsze?

Nic takiego by się nie stało. Nasze regiony są bardzo zróżnicowane wewnętrznie. Redystrybucji między biedniejszymi a bogatszymi powiatami czy gminami nie trzeba więc dokonywać za pośrednictwem centrum w skali kraju. Może się ona odbywać z poziomu województw w ich obrębie, pod warunkiem wprowadzenia mechanizmu demokratycznej równowagi gwarantującego, że np. na Mazowszu głos prezydenta Warszawy i głosy reprezentantów mniejszych gmin odpowiednio by się równoważyły. Mechanizm takiej równowagi zaproponował zespół Inkubatora Umowy Społecznej w koncepcji, która niedługo ma być upubliczniona w książce „Umówmy się na Polskę”. Z mojego ekonomicznego punktu widzenia najważniejsze, że po przekazaniu do regionów całości wpływów z PIT, CIT i z dochodów z różnych mniej istotnych opłat i kar, nierównowaga między wydatkami a dochodami województw znacznie by zmalała, a więc konieczność ich dotowania z kasy centralnej byłaby znacznie mniejsza niż dziś. Budżety niektórych województw, np. mazowieckiego, dolnośląskiego, wielkopolskiego czy śląskiego, byłyby albo zrównoważone, albo bliskie pełnej równowagi. Nawet w najbiedniejszych regionach ściany wschodniej subwencje mogłyby być wyraźnie mniejsze niż dziś. By zasypać tę lukę można by – na wzór Unii Europejskiej – powołać finansowany z VAT Polski Fundusz Spójności, z którego mogłyby czerpać słabiej rozwinięte województwa w zakresie ich własnej autonomicznej polityki rozwojowej. Likwidacji uległby natomiast zupełnie dysfunkcjonalne i niepotrzebne podatki takie jak słynne „janosikowe”. Zasady rozdziału środków tego funduszu mogłyby być analogiczne do zasad rozdzielania funduszy z europejskiej polityki spójności, a więc dostęp do nich regionów najbogatszych byłby bardzo ograniczony. Zmiana, o której rozmawiamy, spowodowałaby, że samorządy stałyby się dużo bardziej samodzielne w zakresie obowiązków i dochodów. Decentralizacja finansów publicznych, choć wydaje się rewolucją, nie jest zbyt głęboką zmianą w sensie finansowym i się finansowo bilansuje. Skomplikowany system dotacji, subwencji, dzielenia i rządzenia zostałby zamieniony na regionalną autonomię dochodową i wydatkową uzupełnioną w zakresie inwestycyjnym Polskim Funduszem Spójności. Reforma nie wymagałaby żadnych dodatkowych pieniędzy czy zwiększenia deficytu sektora finansów publicznych.

Decentralizacja finansów publicznych oznacza więc nie tylko zmianę sposobu dysponowania pieniędzmi, ale także ustroju politycznego?

Po części tak. Najważniejsze byłoby rozdzielenie funkcji centrum i regionów. Centrum skupiłoby się na sprawach wspólnych dla nas wszystkich, które nie powinny być rozdzielane, takich jak np. obrona narodowa, wymiar sprawiedliwości, polityka zagraniczna czy ubezpieczenia społeczne. Z kolei regiony przejęłyby pozostałe sprawy, w których mogłyby prowadzić własną politykę, także w sprawach, w których jej dotychczas nie mają. Przykładowo w zakresie nauki i szkolnictwa wyższego. Jestem przekonany, że Mazowsze czy Małopolska dużo lepiej by się zajęły finansowaniem Uniwersytetu Warszawskiego i Jagiellońskiego niż skąpiące na naukę krajowe Ministerstwo Nauki. Większy zakres odpowiedzialności w regionach wzmocniłby z kolei rolę władz samorządowych, co wymagałoby korekt ustrojowych także proponowanych przez IUS pod kierownictwem Macieja Kisielowskiego i Anny Wojciuk. To, co będzie się działo na poziomie centralnym, wymagać będzie bowiem konsensusu ogólnokrajowego, a do tego przydałaby się m.in. reprezentacja samorządowa w Senacie. Z mojego – ekonomicznego – punktu widzenia ważne jest to, że zmiana sposobu wydawania pieniędzy wpłynie na nasze życie społeczne. Jeśli samorządy wojewódzkie będą decydować, czy chcą najpierw inwestować np. w edukację i szkolnictwo wyższe, czy ważniejsza jest dla nich infrastruktura i komunikacja publiczna, to regiony będą miały okazję testować różne strategie rozwojowe, unikając pułapki homogenizacji, w jaką wpycha je obecny model połowicznej samorządności. Jedne będą chciały dofinansowywać uczelnię o światopoglądzie świeckim, a inne religijnym. Dlaczego we wszystkich regionalnych oddziałach telewizji publicznej, rozgłośniach regionalnych przekaz informacyjny ma mieć to samo zabarwienie polityczne? Jeśli centrum przestanie dzielić pieniądze, taka urawniłowka zaniknie. Wyobrażam sobie, że jeśli media rzeczywiście będą regionalne, to będą się między sobą różniły tym, o czym i jak informują.

Nie obawia się pan tego, że w jednym województwie nauka i oświata będą stały na wyższym poziomie, a w innym – ich jakość będzie kiepska?

A teraz jak jest? Tak samo. Ministerstwo Edukacji i Nauki pełni za to rolę wyrównawczą w dół, dbającego o to, by nikt nie rozwinął się bardziej niż inni, przez co polskie uczelnie są w europejskim ogonie. Centralizacja finansów publicznych nie zapobiega także międzyregionalnym migracjom do szpitali czy zróżnicowanemu podejściu do placówek kultury. Daje jednak niepotrzebną i bezproduktywną władzę ministerstwom, które na szczeblu centralnym w ogóle nie powinny istnieć, jak np. resorty kultury czy edukacji.

Pomysł na strukturalną zmianę finansów publicznych przedstawił pan na debacie ekonomistów na temat granic populizmu i zadłużania finansów publicznych. Czy pana zdaniem decentralizacja finansów to mechanizm, który może ukrócić nieograniczone zadłużanie się?

Tak. Sprzyjałoby to zdrowiu finansów publicznych. Ich erozja trwa przynajmniej od dekady. Zaczęła się niezauważalnie. Najpierw stworzono Krajowy Fundusz Drogowy (KFD) jako fundusz zamknięty, tzn. z własnymi dochodami i określonymi sposobami wydawania pieniędzy. Potem zabrano pieniądze z Otwartych Funduszy Emerytalnych, twierdząc, że to ma poprawić kondycję finansową państwa. Tak się jednak nie stało, więc zaczęto wymyślać kolejne sposoby, by obniżyć statystyczną relację pomiędzy poziomem długu a PKB, by nadal się móc zadłużać bez naruszania Konstytucji. Od kilku lat myśl rozpoczętą przez KFD twórczo rozwinięto. Powstają kolejne pozabudżetowe fundusze, które w odróżnieniu od pierwowzoru nie są zamknięte. I tak, choć nie ma już pandemii, to nadal istnieje fundusz z nazwą „przeciwdziałanie Covid-19”. Jest jednak wykorzystywany do innych celów, zupełnie niezwiązanych z pierwotnym. Premier swoimi uprawnieniami i siłą woli rozdaje jedną trzecią finansów państwa. Słabe państwo stało się pozornie silne, a w rzeczywistości dysfunkcjonalnie scentralizowane. Państwo, które nie ukształtowało swoich instytucji, w sposób niekontrolowany rozdzielające z centrum setki miliardów złotych, to proszenie się o nieszczęście. Logika demokracji jest taka, że partie z takimi możliwościami stawać się będą coraz bardziej populistyczne, nie patrząc na to, czy pieniądze, jakie rozdają, będą przynosić realne korzyści rozwojowe. Ryzykujemy, że cały kraj zaroi się od tysięcy tzw. białych słoni, tj. zupełnie dysfunkcjonalnych, drogich w utrzymaniu obiektów, które powstały tylko dlatego, że centrum sypnęło jednego roku pieniądze, których grzech było nie wziąć. Z punktu widzenia makroekonomicznego każdy kolejny rząd będzie się zadłużał coraz bardziej, by finansować te prezenty, coraz dalej przesuwając granicę bezpieczeństwa finansowego i ignorując niską lub wręcz ujemną produktywność finansowanych przez siebie działań. To spowoduje, że zaczniemy się oddalać od Europy Północnej, zaprzepaszczając szansę na rozwój w stylu Niemiec, Szwecji czy Holandii, a zamiast tego podążymy ścieżką Grecji lub w najlepszym razie południowych Włoch czy Hiszpanii. Decentralizacja finansów publicznych poprzez jasne rozdzielenie zakresu odpowiedzialności między centrum i regiony oraz narzucenie twardego ograniczenia budżetowego na obie te części naszego państwa ma szansę temu negatywnemu scenariuszowi zapobiec.

Dr Maciej Bukowski

Jest ekonomistą, pracownikiem naukowym Uniwersytetu Warszawskiego, prezesem WiseEuropa. W latach 2006–2013 prezes Instytutu Badań Strukturalnych. Jest współautorem wielu polskich dokumentów strategicznych (m.in. „Programu Uporządkowania i Ograniczania Wydatków Publicznych” prof. Jerzego Hausnera z 2004 r., „Polska 2030 – trzecia fala nowoczesności”).

Jest pan zwolennikiem decentralizacji finansów publicznych. Twierdzi, że dużo większa część dochodów mogłaby zostać w regionach, a władza centralna mogłaby przestać zbierać i dzielić pieniądze w takim stopniu jak dziś. Nie boi się pan zarzutów, że chce osłabić Polskę?

Nie. W ten sposób funkcjonują Szwajcaria, Niemcy, USA. Czy są to kraje słabe? W Polsce mamy samorządność, lecz – nad czym rzadko lub wcale się nie zastanawiamy – w coraz większym stopniu tylko z nazwy. Nasze samorządy są mało samorządne. Nie mają bowiem autonomii finansowej, nie dysponują samodzielnie źródłami dochodów, z których mogłyby finansować swoje zadania, które także są często narzucane z góry. Duża część obowiązków, które wykonują, musi być akceptowana przez centrum, bo to ono ma pieniądze i dzieli je według własnego uznania. To, ile samorządy wydają na edukację, zależy od części oświatowej subwencji ogólnej. Wydatki na infrastrukturę uzależnione są z kolei od środków europejskich albo od centrali, która może dać, a może nie dać pieniędzy z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych czy Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg, co często czyni wedle klucza politycznego. Decentralizacja finansów publicznych mogłaby być więc sposobem na odpolitycznienie wydawania pieniędzy i na większą racjonalność podejmowanych decyzji. Samorządy mogą być co prawda równie populistyczne lub merytokratyczne co rząd centralny, ale jest ich po prostu więcej. Nie istnieje więc możliwość, by wszystkie popełniały te same błędy i były tak samo marnotrawne w tym samym czasie.

Pozostało 85% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Kup teraz
Gospodarka
Hiszpania liderem wzrostu w eurolandzie
Gospodarka
Francję czeka duże zaciskanie budżetowego pasa
Gospodarka
Największa gospodarka Europy nie może stanąć na nogi
Gospodarka
Balcerowicz do ministrów: Posłuszeństwo wobec premiera nie jest najważniejsze
Gospodarka
MFW ma trzy scenariusze dla Ukrainy. Jeden optymistyczny, dwa – dużo gorsze