Rząd poszaleje z deficytem budżetowym

Na czym polega problem z ewentualną nowelizacją tegorocznego budżetu i z finansami publicznymi w latach 2014–2015?

Stosowny zapis obowiązującej ustawy o finansach publicznych  (UFP, art. 86) głosi: „W przypadku gdy wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto (...) jest większa od 50 proc., a nie większa od 55 proc., to na kolejny rok Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa z roku bieżącego wynikająca z ustawy budżetowej". W istniejących uwarunkowaniach prawnych ewentualny wzrost deficytu po nowelizacji tegorocznego budżetu byłby sprzeczny z przytoczonymi wyżej zapisami ustawy o finansach publicznych.

Działania na krótką metę

W 2011 r., kiedy dług publiczny przekroczył 50 proc. PKB, relacja deficytu do dochodów wynosiła 15 proc. W budżecie 2012 r. niepotrzebnie – co widać dziś doskonale –zmniejszono ją do 12 proc. W roku 2013, pozostając w zgodzie z zapisami UFP, trzeba było tę relację utrzymać na tych 12 proc., co wypełniło wymóg tzw. pierwszego progu ostrożnościowego, ale nie pozostawiło już żadnego pola manewru na zwiększenie deficytu przy ewentualnej nowelizacji.

Przy 50 mld zł deficytu i urealnionej optymistycznie do 280 mld zł prognozie dochodów, co dziś jest scenariuszem najbardziej prawdopodobnym, relacja ta wzrasta do 18 proc. w roku 2013 r. z 12 proc. w 2012 r. Tego ani minister, ani rząd zrobić nie mogą bez złamania prawa.

Co da się w tej sytuacji zrobić na krótką metę? Poprzez dalsze wypychanie wydatków poza budżet państwa (np. ograniczenie dotacji do FUS), inne cięcia wydatków oraz księgowanie w kategorii dochodów np. sprzedaży przez rząd za pośrednictwem BGK akcji spółek giełdowych można powalczyć o utrzymanie tegorocznego deficytu na poziomie zapisanym w ustawie budżetowej.

W najbliższych latach balansować będziemy na granicy kolejnego progu ostrożnościowego, tym razem w wysokości 55 proc. PKB

Statystyka ESA '95 i tak co prawda te manewry wychwyci (wzrost deficytu sektora w ujęciu unijnym do 4,5–5,0 proc. PKB), ale pozwoli to zachować wymagalną ustawowo relację deficytu budżetu państwa do prognozowanych dochodów na poziomie 12 proc., czego wymaga nasza ustawa. Tak naprawdę fikcja jest tu podwójna, bo zrealizowane dochody i tak będą niższe, a deficyt sektora – zgodny z metodologią unijną – wzrośnie, zamiast spaść. Ale litera prawa UFP zostanie zachowana.

Pytania o rok 2014

Pytanie tylko: do czego tu jest potrzebna nowelizacja budżetu? Przecież w ostatnich latach minister stosował ten sam manewr wypychania wydatków poza budżet państwa, nie uciekając się do nowelizacji.

Tak naprawdę problem zaczyna się w roku 2014. W Wieloletnim Planie Finansowym (WPF) limit deficytu budżetu państwa na rok 2014 został ustalony na poziomie 55 mld zł (w 2015 nawet 56,7 mld zł). Z całą pewnością taki poziom deficytu byłby niedopuszczalny w świetle obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Prognozy wzrostu dochodów do 410 mld zł w 2014 r., co pozwoliłoby osiągnąć wymagane ustawą 12 proc. deficytu do dochodów, nie zaakceptowałby najbardziej  nawet tępy analityk.

Jak poradzić sobie z tą sytuacją? Minister finansów zakłada, że nowa reguła wydatkowa uchyli po prostu pierwszy próg ostrożnościowy z początkiem 2014 roku. Czyli nieprzekroczenie relacji deficytu budżetu państwa do prognozowanych dochodów z roku poprzedniego przestanie już w 2014 obowiązywać. Wstępnie szacuję, że relacja ta będzie mogła skoczyć z 12 nawet do 18 proc. Zamysł uchylenia pierwszego progu ostrożnościowego z UFP nazwany jest „bardziej efektywnym mechanizmem zapewnienia stabilności fiskalnej i makroekonomicznej".

Nie podzielam takiego osądu, a moja ocena proponowanej reguły wydatkowej jest zdecydowanie negatywna.

Po pierwsze – reguła powinna być prosta, nieuznaniowa i dotyczyć całego sektora finansów publicznych. Ta nie jest ani taka, ani taka, a dotyczy góra 14–16 proc. wydatków sektora. Jej subiektywno-fakultatywna waga jest olbrzymia. Operuje się tu średnią dynamiką PKB w cyklu. A to znaczy, że trzeba oszacować potencjał i lukę produktową, czyli wielkości nieobserwowalne. Ekonomiści doskonale wiedzą, jakie mogą być różnice w tych szacunkach (vide: przykład tak doskonałej gospodarki i na wysokim poziomie badań, jak w Niemczech, gdzie różnice szacunków potencjalnego PKB między Bundesbankiem a Ministerstwem Finansów sięgały w pewnych okresach 2 proc. PKB). Na dodatek w regułę włączony jest mechanizm korekty nadmiernej nierównowagi fiskalnej. Co to znaczy? Dla tego ministra – to dług poniżej 40 proc. PKB. Ale dla następnego to będzie już np. 60 proc. PKB.

Po drugie – reguła powinna odnosić się do dochodów z kolejnego okresu (prognoza), a nie urealnionych prognozą inflacji wydatków z okresu poprzedniego, bo to petryfikuje złą strukturę wydatków z olbrzymią przewagą tych zdeterminowanych. Obowiązująca dziś zasada niepodnoszenia realnych wydatków niezdeterminowanych i nowych zdeterminowanych przynosi słabe wyniki, bo wydatki elastyczne (podlegające swobodnym cięciom w zależności od sytuacji dochodowej strony budżetu) spadają, a do tych zdeterminowanych dorzuca się nowe nawet w okresach konsolidacji fiskalnej. Reguła wydatkowa bez zająknięcia się o dochodach, pod pretekstem ich wolatylności, a przede wszystkim bez dokonania przeglądu wydatków – jest bardzo złym pomysłem.

Najgłębszy sens progów ostrożnościowych z obowiązującej UFP (art. 86) polega właśnie na limicie 50 proc. PKB i odniesieniu deficytu do dochodów w okresie następnym po przekroczeniu tego progu. Mankamentem jest to, że dotyczy to tylko budżetu państwa, to prawda. Ale likwidacja tego progu i zastąpienie go uznaniową formułą reguły wydatkowej w tej postaci ma tylko tę zaletę, że pozwala rządowi poszaleć z deficytem budżetu państwa, włączając jednocześnie uznaniowy mechanizm korekty nadmiernej nierównowagi w innych elementach sektora (etap konsolidacyjny).

Balansowanie na granicy drugiego progu

Pomijając już trudności związane ze skonstruowaniem reguły wydatkowej opartej na oszacowaniu deficytu strukturalnego, unieważnienie pierwszego progu ostrożnościowego w istniejących uwarunkowaniach fiskalnych zwyczajnie przy tym nie wystarczy. W najbliższych latach wciąż bowiem balansować będziemy na granicy kolejnego progu ostrożnościowego, tym razem w wysokości 55 proc. PKB. Czy oznacza to, że w przypadku groźby przełamania i tego progu minister znów zaproponuje jego uchylenie przez jeszcze doskonalszą regułę wydatkową?

Rozwiązaniem prostszym i bardziej zrozumiałym byłaby w tej sytuacji propozycja nowelizacji UFP, zawieszająca – z odpowiednim uzasadnieniem – na najbliższe trzy–pięć lat art. 86 UFP z progami 50 i 55 proc. PKB. Nie jest to propozycja nowa. Zgłaszaliśmy ją już kilka lat temu. Ale wtedy jeszcze bez noża na gardle.

Alternatywnym rozwiązaniem jest skokowy spadek relacji długu do PKB o 5–6 pkt proc., do wielkości poniżej 50 proc. PKB, co wyjęłoby nas na jakiś czas spod działania art. 86 UFP. Jest to do osiągnięcia jedynie w wypadku włączenia do sektora finansów publicznych części aktywów OFE. Ale wówczas trzeba to otwarcie zadeklarować, zamiast tropić „błędy systemowe" w reformie emerytalnej.