Długa historia bojów o europejskie stocznie

Konkretów potwierdzających pogląd, że Polska traktowana jest w Brukseli mniej pobłażliwie niż inne kraje, nie słychać. Mimo to z wolna zaczyna być on traktowany niemal jak pewnik. Przyjrzeliśmy się więc, jak inni w przeszłości spierali się z unijnymi urzędnikami w sprawach stoczniowych, i co z tego wynikło.

[srodtytul]Bremer Vulkan – przerwany sen o potędze[/srodtytul]

Najczęściej przywoływanym przykładem taryfy ulgowej stosowanej przez Komisję Europejską są stocznie wschodnioniemieckie. Kilka tych zakładów stało się w latach 90. częścią grupy Bremer Vulkan zatrudniającej ok. 23 tys. osób. Głównym jej udziałowcem było miasto Brema, które udzielało grupie pożyczek obrotowych. Na początku lat 90. BV realizował śmiały plan ekspansji, kupując spółki różnych branż, np. producentów obrabiarek i elektroniki, a także kolejne wschodnioniemieckie stocznie, mimo że przemysł stoczniowy już odczuwał negatywne skutki rosnącej konkurencji na Dalekim Wschodzie. Zarząd firmy bez trudu uzyskał zgodę na centralne zarządzanie pieniędzmi z subsydiów na rekonstrukcję stoczni byłej NRD. Dzięki temu do BV trafiło na preferencyjnych zasadach (umożliwiających szybką restrukturyzację) 586 mln dol., przyznanych tym zakładom w 1992 r. przez Komisję Europejską.

Bomba wybuchła cztery lata później, kiedy Bruksela zażądała zwrotu pokaźnej części tej kwoty – 415 mln dol., dowodząc, że nie trafiła do zakładów w byłej NRD, lecz przeznaczono ją na operacje firmy w zachodnich Niemczech. Stoczniowa grupa była już wówczas w tarapatach. Strategia zakupów nierentownych spółek się nie sprawdziła. Pod koniec 1995 r. straty BV sięgały 540 mln dol., dług wobec banków – blisko 1 mld dol. Jedynym wyjściem było ogłoszenie upadłości. W sierpniu 1997 r. Bremer Vulkan przestał istnieć. Trzy wschodnioniemieckie stocznie przejęła w zarząd państwowa agencja do zadań związanych ze zjednoczeniem Niemiec. Dopiero wówczas Komisja Europejska zgodziła się, by dwie spośród nich: Schiffswerft i Volkswerft, dostały kolejną pomoc publiczną w łącznej wysokości 728 mln marek. Uratowało je to przed bankructwem. Przeciw udzieleniu subwencji protestowały Francja i Włochy – wygasały właśnie dotychczasowe, dość liberalne przepisy o dopłatach do statków przyjęte przez kraje OECD. Pomógł przypadek: USA nie ratyfikowały na czas nowych reguł zakazujących pomocy państwa dla stoczni, więc stare przedłużono na kolejny rok.W pułapkę przepisów, które uratowały od bankructwa dwie wschodnioniemieckie stocznie, wpadła natomiast francuska Ateliers et Chantiers du Havre. W 1998 r. Komisja Europejska nakazała jej zwrot 1,8 mld franków pomocy publicznej, zarzucając Francji dziesięciokrotne przekroczenie limitu dopłat do produkcji statków – które wówczas nie mogły być wyższe niż 9 proc. udzielonych przez stocznie zamówień. Zakład w Hawrze zakończył produkcję. Powstała na jego gruzach stocznia remontowa Soreni też otrzymała w 2004 r. nakaz zwrotu ponad 4 mln euro przyznanych na restrukturyzację (KE argumentowała, że taka pomoc nie należy się nowemu przedsiębiorstwu).

[srodtytul]Izar, czylifeniks z popiołów[/srodtytul]

Historia hiszpańskiej grupy Izar pokazuje, że nawet z wieloletnich zatargów z Komisją Europejską można wyjść na prostą, choć nie bez wyrzeczeń. W 1995 i 1997 r. Komisja Europejska udzieliła hiszpańskim stoczniom, należącym wówczas do holdingów administrowanych przez państwowe agencje restrukturyzacji, wyjątkowej zgody na skorzystanie z pomocy publicznej w postaci ulg podatkowych – wartych łącznie 1,9 mld euro. Pod warunkiem że będzie ona jednorazowa, a zakłady odzyskają rentowność do końca 1998 r. Hiszpania złamała jednak tę zasadę, zasilając stocznie kolejnymi subsydiami, które nie przyniosły spodziewanych efektów. Na mocy decyzji Brukseli z 1999 r. Hiszpania musiała zwrócić 111 mln euro. Nie pomogło odwołanie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, ani rozsądna skądinąd argumentacja o konieczności wspierania europejskiego przemysłu stoczniowego wobec zagrożenia dalekowschodnią konkurencją.

Po raz kolejny hiszpańskie stocznie podpadły Brukseli w 2004 r. Wtedy 11 wojskowych i cywilnych zakładów wchodziło już w skład nowej grupy pod nazwą Bazan, później przemianowanej na Izar. Państwowy moloch, kontrolowany przez holding pod nazwą Sociedad Espanola de Participations Industriales (SEPI), zatrudniał łącznie 10,7 tys. osób. Połowa produkcji szła na potrzeby wojska.

W latach 2000 – 2002 SEPI zasilała Izar regularnymi zastrzykami finansowymi na łączną kwotę 1,47 mld euro. Dwa lata później Komisja Europejska nakazała zwrot 864 mln euro, stwierdzając, że trafiły do nierentownych stoczni cywilnych, a nie – jak utrzymywała Hiszpania – do stoczni marynarki wojennej, którym takie subsydia przysługiwałyby na mocy art. 296 Wspólnot Europejskich (ochrona przemysłu obronnego).

Przyparty do muru hiszpański rząd zaproponował KE dobrowolną likwidację aktywów Izar i program restrukturyzacji stoczni. Trzy cywilne zakłady (w Sestao, Gijon i Sewilli) sprzedano, a czwarty – w Manises – zlikwidowano. Sześć stoczni marynarki wojennej pozostało pod kontrolą państwa (w grupie Navantia). Do 2015 r. tylko do 20 proc. ich produkcji może trafiać na rynek cywilny.

Program wdrożono w ciągu zaledwie roku. Navantia ma dziś pokaźny portfel zamówień i wyrasta na jednego z głównych światowych producentów statków wojskowych.

[srodtytul]Hellenic Shipyards– greckie ostrzeżenie[/srodtytul]

2 lipca 2008 r., gdy w Brukseli trwały wciąż negocjacje dotyczące polskich stoczni, Komisja Europejska nakazała Grecji zwrot 230 mln euro subsydiów (wraz z odsetkami) przyznanych stoczni Hellenic Shipyards, obecnie części niemieckiej grupy ThyssenKrupp AG. Sprawa ciągnęła się od 1993 r., kiedy KE zażądała, by Grecy zamknęli lub sprywatyzowali dwie państwowe stocznie: Neorion Shipyards i Hellenic Shipyards. O ile pierwszy rozdział został szczęśliwie i szybko zamknięty (Neorion Shipyards kupił w publicznym przetargu w 1994 r. inwestor – Amber Maritime), o tyle Hellenic Shipyards, znacjonalizowana w 1986 r., wciąż sprawiała kłopoty. Nie tylko nie mogła znaleźć nabywcy (dopiero w 2002 r. została sprzedana konsorcjum Howaltswerke Deutsche Werft i Ferrostaat), ale wciąż, przynosząc straty, otrzymywała od państwa gotówkę, gwarancje i pożyczki poniżej cen rynkowych.

[wyimek]8,5 mld zł wyniosła w ostatnich czterech latach pomoc dla polskich stoczni[/wyimek]

Zdaniem unijnej komisarz ds. konkurencji Neelie Kroes grecki rząd przy prywatyzacji bezprawnie obiecał inwestorom, że pokryje wszelkie przyszłe żądania państwowych dotacji. Złamał też m.in. zobowiązanie uzyskania od pracowników firmy 24 mln euro za 49-proc. pakiet jej akcji w ciągu 12 lat. Nigdy nie uzyskano tej kwoty, co oznacza, że załoga dostała akcje za darmo.

[srodtytul]Co z tego wynika?[/srodtytul]

Przyglądając się dokładniej poszczególnym sporom z KE na tle pomocy publicznej dla stoczni, trudno odnosić ich przebieg czy rezultaty bezpośrednio na polski grunt. W każdym przypadku szczegółowe przepisy były inne, odmienna była też sytuacja poszczególnych krajów i samych firm, wreszcie – różne reakcje na żądania Brukseli. Trudno więc obronić prostą tezę, jakoby unijni urzędnicy z bliżej nieznanych powodów szczególnie uwzięli się akurat na zakłady w Szczecinie i Gdyni, choć mimo wcześniejszych zaniedbań, na finiszu, a właściwie w dogrywce daliśmy z siebie wszystko.

Warto też wspomnieć, że stocznie hiszpańskie, tak jak niemieckie i francuskie, dziś dostają nadal pomoc od państwa, ale już na nowych zasadach. Niemiecki rząd przekazuje przemysłowi stoczniowemu od 2006 r. 20 proc. nakładów z budżetu na rozwój nowatorskich technologii. We Francji trafia na ten cel 25 mln euro rocznie. Z kolei Hiszpania na trzy rodzaje pomocy: badania i rozwój, innowacje oraz pomoc regionalną na inwestycje przewidziała łączną kwotę 20 mln euro rocznie.

[ramka][srodtytul]Opinie dla Rzeczpospolitej [/srodtytul]

[b]Piotr Pełka, dyrektor Departamentu Monitorowania Pomocy Publicznej UOKiK[/b]

Gdyby Polska nie udzielała stoczniom nowej pomocy publicznej po wejściu w życie „Wytycznych o pomocyna ratowanie i restrukturyzację z 2004 r.”, bylibyśmy oceniani na podstawiepoprzednich wytycznych KomisjiEuropejskiej obowiązujących od 9 października 1999 r. do 9 października 2004 r. Były one mniej restrykcyjne.

Nie funkcjonował wówczas na przykład konkretny wzór obliczania pomocy publicznej na ratowanie, który uzależnia jej przyznanie od określonych danychfinansowych przedsiębiorstwa. Kierowano się regułą uznaniowości. Udziału własnego inwestora nie podawano w procentach w zależności od wielkości firmy, ale na podstawie dotychczasowego orzecznictwa.

Wcześniejsze przepisy KE dotyczącepomocy publicznej na restrukturyzację wprowadzono w 1994 r. Przed tymrokiem obowiązywały osobne dyrektywy dotyczące przemysłu stoczniowego,zakładające możliwość w niektórychlatach nawet 30-procentowych dopłat do kontraktów w przypadku dekoniunktury. Osobne zasady, wynikające ze specjalnych klauzul, dotyczyły Niemiec restrukturyzujących większość swojego przemysłu po zjednoczeniu.

—b.ch.

[b]Małgorzata Szwaj, szef praktyki prawa konkurencji Linklaters Warszawa[/b]

Porównywanie konkretnych spraw z zakresu pomocy publicznej nie pozwala na wskazanie jednoznacznych analogii z przypadkiem polskich stoczni. Każda z zawisłych przed Komisją spraw dotyczących pomocy publicznej dla stoczni była inna i podlegała indywidualnej ocenie. Na przykład pomoc dla stoczni wschodnioniemieckich dotyczyła w istocie pomocy na zamknięcie stoczni (ang. closure aid). W sprawie hiszpańskiej stoczni Izar Komisja Europejska zażądała zwrotu jedynie części pomocy, która została udzielona „cywilnym” stoczniom, niejako poza zatwierdzonym planem restrukturyzacji.

W przeszłości Komisja opierała sięrównież na szczególnych przepisach dotyczących pomocy dla przemysłu stoczniowego, takich jak rozporządzenie Rady 1540/98 z 1998 roku czy wytyczne ramowe z 2003 r. (dzisiaj już nieobowiązujące). Niemniej jednak podstawowe zasady udzielania pomocy publicznej były zawszete same i w odniesieniu do pomocy na restrukturyzację, której dotyczy postępowanie Komisji w sprawiepolskich stoczni, wskazywały na jej wyjątkowy charakter.

Podejście Komisji do takiej pomocy udzielanej dla sektora stoczniowego w przeszłości wskazuje, iż planyrestrukturyzacyjne muszą dawać realne szanse na osiągnięcie przez stocznie w perspektywie długoterminowej opłacalności działalności np. poprzez wprowadzenie nowych technologii czy zmianę profilu produkcji (o czym m.in. mówi ISD w odniesieniu do Stoczni Gdańsk). Wiąże się to również m.in. z koniecznością uzyskania odpowiedniego zaangażowania inwestorów prywatnych i likwidacji zbędnych mocy produkcyjnych. Utrzymywanie nieefektywnych przedsiębiorstw skutkuje natomiast istotnymi zakłóceniamikonkurencji rynkowej i w praktycenajczęściej prowadzi do obciążania kosztami ich funkcjonowania podatników.