Guntram B. Wolff: Ryzykujemy przepłacanie za obronność

Europa zamierza wydać 800 mld euro na obronność, ale czy wyda te pieniądze efektywnie?

Kluczowe pytanie, czy wydawane pieniądze są faktycznie wydawane skutecznie, co oznacza, że muszą prowadzić do rzeczywistych zdolności wojskowych, które są niezbędne do odstraszania. Widzimy w tej chwili, że 800 mld euro, które zaproponowała Komisja i instytucje europejskie, jest w większości pożyczane i wydawane na szczeblu krajowym.

Dokładnie 650 mld euro z całej kwoty.

Będą to krajowe pieniądze wydane za pośrednictwem krajowych agencji zamówień publicznych w krajowych przemysłach obronnych. A jeśli przyjrzeć się zakupom, to w zasadzie w tej chwili krajowe agencje zamówień publicznych kupują głównie od krajowych firm. Polska jest tu wyjątkiem, ponieważ kupuje sprzęt z Korei Południowej i Ameryki, ale inne duże państwa kupują zasadniczo na swoich własnych rynkach.

Jakie są tego konsekwencje?

To oznacza, że kupujemy w małych ilościach od krajowych dostawców, więc mogą oni dyktować naprawdę wysokie ceny. Brakuje nam ekonomii skali i konkurencji. Istnieje realne ryzyko, że przepłacimy, a w rezultacie obywatele i podatnicy mogą być niezadowoleni.

Niektóre kraje uginają się pod ciężarem długu, więc nie są chętne do pożyczania pieniędzy na obronę i wolą przeznaczać je raczej na wydatki socjalne.

Kraje o wysokim zadłużeniu mają limity pożyczania z powodu rosnących kosztów finansowania na rynkach obligacji; nie mogą po prostu pożyczać dużych kwot na obronę. Ale powiedziałbym, że dobrą wiadomością jest to, iż potrzeby wydatkowe [na obronę – red.] są szczególnie duże w krajach geograficznie stosunkowo bliskich Rosji, a więc między Niemcami a Finlandią.

…a te kraje nie są nadmiernie zadłużone.

Tak, mają one tendencję do stosunkowo niskiego poziomu zadłużenia i niskich rentowności obligacji skarbowych. Początkowo mogą finansować wzrost wydatków za pomocą pożyczek i dopiero w drugiej kolejności będą musiały nadać priorytet wydatkom z budżetu na obronę, obniżając priorytet innych wydatków lub podnosząc podatki. Dlatego przewiduję, że Hiszpania i Włochy nie wydadzą dużo więcej na obronność. Muszą nieco zwiększyć te wydatki, ale ta potrzeba jest ostatecznie znacznie większa w krajach bliższych Rosji.

Czy wspólny dług UE może być na to odpowiedzią? Łatwiej byłoby pożyczać pieniądze.

Istnieje już tak zwany mechanizm SAFE, który przewiduje wspólne pożyczanie przez budżet UE na produkty obronne nabywane przez kraje. Dokładniej rzecz biorąc, w SAFE pieniądze będą pożyczane na poziomie UE i dalej pożyczane państwom członkowskim. Dla państw zaletą jest niższe oprocentowanie obligacji UE w porównaniu z papierami niektórych krajów o niższym ratingu. SAFE ma również zapewnić, że więcej zostanie kupione na bardziej zintegrowanym rynku europejskim, ale zachęta fiskalna jest dość ograniczona, aby naprawdę zmienić istniejące wzorce. W proponowanym przez nas [badaczy z think tanku Bruegel – red.] Europejskim Mechanizmie Obronnym, w którym własność aktywów obronnych stałaby się europejska, państwa nie musiałyby płacić bezpośrednio za aktywa wojskowe, które posiada Europa. Jeśli nie wymyślimy takiego schematu, ciężar spadnie na państwa członkowskie. Tak więc jedynym sposobem na rzeczywiste zmniejszenie ciężaru zadłużenia jest nabycie określonych aktywów na poziomie europejskim. Kraje musiałyby wówczas jedynie uiścić opłatę za korzystanie z aktywów, która musi być wystarczająco duża, aby spłacić dług. Przykładem mogą być satelity, które już są i mogłyby być częściej posiadane na szczeblu europejskim, a ich finansowanie na poziomie UE zmniejszyłoby ciężar zadłużenia w sensie księgowym. Ogólnie rzecz biorąc, ważniejsze od wspólnego pożyczania jest obniżenie kosztów dzięki większej liczbie wspólnych zamówień i większej oszczędności dzięki efektowi skali. Ale znowu, jak tylko dostarczysz czołg lub artylerię, władze krajowe, które faktycznie je otrzymają, będą musiały zmobilizować fundusze.

Czy zatem mądrzej nie byłoby mieć części obrony na poziomie europejskim i długu też na poziomie europejskim?

Zdecydowanie tak. Potrzebujemy czegoś takiego. I już to mamy na pewnym poziomie, np. w Hiszpanii działa ośrodek, który jest agencją Komisji Europejskiej i analizuje informacje satelitarne. Jest mały, ale jest czymś w rodzaju europejskiej armii. 50–80 osób analizuje tam informacje wywiadowcze, które są przydatne dla wszystkich armii w Europie. Myślę, że potrzebujemy więcej takich inicjatyw. Jeśli chodzi o przemysł obronny i jego rozdrobnienie, musimy pomyśleć o integracji rynków i większej konkurencji, aby obniżyć koszty. To jest prawdziwy problem, a nie głównie organizacja finansowania.

Poza zaopatrzeniem ostatecznie oczywiście jest też kwestia europejskiej armii. Pomyślmy o Łotwie lub Litwie: te kraje nie mogą się same obronić, nawet gdyby wydawały na to 50 proc. swojego PKB. Potrzebują u siebie wojsk sojuszniczych. Rozmieszczanie niemieckiej brygady na Litwie jest krokiem we właściwym kierunku.

Ostatecznie jest pytanie: jak zorganizować europejską obronę? Obecnie polegamy na NATO i ogólne założenie jest takie, że gdy będziemy w potrzebie, USA przyślą kilkaset tysięcy żołnierzy. Myślę, że to założenie nie jest już takie pewne. Wątpię, aby USA chętnie wysłały 200 tys. dodatkowych żołnierzy. Musimy więc szczerze zadać sobie pytanie: jeśli Rosja zaatakuje Łotwę, Przesmyk Suwalski lub Estonię, to czy Niemcy, Szwecja, Francja, Włochy będą gotowe wysłać wojska? To będzie ostateczne pytanie. I to jest debata, której jeszcze nie mieliśmy, ale będziemy jej potrzebować.

Czy uważa pan, że Europejczycy będą mieli apetyt na europejską armię? Oznaczałoby to przecież jakiś rodzaj federalizacji.

Ostatecznie potrzebujemy tego, ponieważ nikt z nas nie jest w stanie powstrzymać Rosji samodzielnie. Do tej pory wszystko działało, ponieważ mieliśmy na pokładzie Amerykanów. Szczerze mówiąc, myślę, że Amerykanie już nie są na pokładzie, przynajmniej nie w pełni, więc ostatecznie będziemy musieli pójść w tym kierunku. Mogą to być armie narodowe, które intensywnie współpracują, ale wydajność tego nie jest zbyt wysoka. Więc na pewnym etapie trzeba będzie porozmawiać o tym, jak zorganizować dowództwo. Spójrzmy na liczby, Rosja zamierza powiększyć swoje wojsko do 1,5 mln. Teraz jest trochę mniejsze, około 1,3 mln. Europa ma około 1,4 mln aktywnych żołnierzy. Więc tak naprawdę to armia tak liczna jak rosyjska. Ale ponieważ jest rozproszona na 28, 29, 30 różnych mniejszych armii, jest znacznie mniej skuteczna. Więc myślę, że ostatecznie będziemy musieli odpowiedzieć na to pytanie [o wspólną armię europejską – red.]. I myślę, że kluczowa będzie tu bliższa współpraca między Niemcami, Francją, Polską, krajami nordyckimi i oczywiście Ukrainą.

Czy Ukraina wejdzie do NATO i Unii Europejskiej?

Nie, myślę, że Ukraina nie wejdzie do NATO. Osobiście uważam, że ten temat…

...nie jest na stole?

Tak. Mam na myśli to, że wszyscy nadal wierzą, iż NATO załatwi sprawę. Ale NATO jest zależne od Stanów Zjednoczonych. Jeśli USA nie będą już w pełni zaangażowane, NATO stanie się o wiele, wiele mniej skuteczne. Cała kwestia członkostwa Ukrainy w NATO to duży i bardzo skomplikowany temat.

A co z Ukrainą w Unii Europejskiej?

Uważam, że Ukraina należy do Unii Europejskiej. Pokazała, że jest wyraźnie zorientowaną na Zachód, dużą europejską demokracją. Uważam, że Ukraińcy zasługują na przyjęcie do rodziny UE i będą niezwykle dla niej cenni.

Czy powinniśmy dać Ukrainie specjalne warunki członkostwa i wpuścić ją, zanim spełni wszystkie wymogi?

Proces akcesyjny jest, jaki jest, zawsze istnieje jakiś element politycznego osądu rozdziałów, które kraj musi wypełnić przed członkostwem. Można interpretować niektóre nieco luźniej, ale ostatecznie trzeba przygotować się do pełnego członkostwa poprzez proces akcesyjny we wszystkich. Unia stała się bardzo złożoną strukturą instytucjonalną, w której istnieją prawa i regulacje, które należy wdrożyć. Jeśli wypełniłeś tylko połowę, nie możesz być częścią Unii, ponieważ nie możesz działać na jednolitym rynku. Proces akcesyjny jest rzeczywiście bardzo ważny. I zajmie trochę czasu. To, co UE musi zrobić wcześniej, to wesprzeć Ukrainę i ją zintegrować, gdzie się da, np. w programach zakupu broni. Musimy zintegrować Ukrainę z różnymi mechanizmami, ale nie możemy pozwolić na pełne członkostwo bez przygotowania. To byłoby również katastrofą dla samej Ukrainy.