W Polsce działa ok. 220 związków międzygminnych, z których jedna trzecia to związki „fasadowe", czyli niepodejmujące działalności. Te dobrze funkcjonujące muszą jednak zmagać się z nieprzyjaznymi przepisami.
Kłopotliwe mienie
Zgodnie z art. 64 ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą tworzyć związki międzygminne, by wspólnie wykonywać zadania publiczne. Po przyjęciu uchwały rady gmina przekazuje związkowi prawa do zadania własnego i tym samym rezygnuje z samodzielności w tej dziedzinie. Gmina, przystępując do związku, powinna wnieść majątek związany z wykonywaniem zadań. I tu zaczynają się kłopoty.
– Wykonywanie zadań przekazanych związkowi wymaga często wykorzystania infrastruktury, np. sieci wodno-kanalizacyjnych, której właścicielem jest gmina przystępująca do związku. Wybór formy przekazania majątku do związku rodzi trudności. Wniesienie bowiem mienia nie przynosi gminie żadnego ekwiwalentu finansowego, a na jego zakup nie pozwala związkowi niewielki budżet – mówi Anna Kudra z Kancelarii Prawnej Ziemski i Partnerzy w Poznaniu.
W następstwie wniesienia majątku do związku może on powołać spółkę prawa handlowego, stając się jej jedynym właścicielem. W praktyce jednak spotykamy spółki związku komunalnego mające współwłaścicieli. Tak jest np. w trzech spółkach należących do związku „Dolina Redy i Chylonki". Gminy wniosły do nich aportem majątek w zamian za udziały lub akcje, ale z pominięciem związku, co jest sprzeczne z prawem.
Gminy tłumaczą, iż czynią tak z powodów finansowych, np. braku wspomnianego ekwiwalentu pieniężnego. Inny powód podała jedna z gmin w trakcie postępowania sądowego (wyrok WSA w Gliwicach, nr IV SA/GI 450/14). Otóż organ skarbowy uniemożliwił jej przekazanie majątku do związku, obciążając go wysokim opodatkowaniem. Gdyby więc gminy miały postępować zgodnie z rygorystycznymi przepisami, to okazałyby się martwą literą prawa. Pośrednia formuła umożliwiła działanie związków i przystępowanie do nich gmin.
Legalna czy nie
Anna Kudra podkreśla, że taki model postępowania całe lata nie był kwestionowany przez organy nadzoru.
– Problem oceny legalności działania spółek z równoczesnym udziałem gmin i związków międzygminnych pojawił się w orzecznictwie dopiero niedawno, częściowo pod wpływem aktywności firm prywatnych działających na rynku usług użyteczności publicznej i konkurujących ze spółkami komunalnymi – mówi prawniczka. – Sądy administracyjne uznały, że taki model udostępniania majątku prowadzi do dublowania sposobów wykonywania zadań przez gminę. Skoro podjęła decyzję, że zadania będzie wykonywać za pośrednictwem związku, to nie może ich przekazać spółkom związku poprzez wniesienie do nich mienia.
Co prawda przepisy nie przewidują bezpośrednich sankcji za taki sposób postępowania, jednak nie można wykluczyć, iż spółka może zostać rozwiązana przez sąd rejestrowy z powodu działalności niezgodnej z prawem.
Pozostaje pytanie, czy należy obawiać się faktycznego dublowania wykonywania zadań własnych.
– To zależy od rozkładu udziałów lub akcji właścicieli – gmin i związku. W takiej mieszanej spółce gmina może nań wpływać z pomocą instrumentów nadzoru właścicielskiego. Zależy też, jak silny stopień wpływu zgromadzenia wspólników na bieżącą działalność zarządu przewiduje umowa spółki – tłumaczy Anna Kudra.
Prawo zatem zapobiega wpływowi gminy na spółkę związku, ale nie rozwiązuje problemów finansowych przystąpienia do związku. Faktycznie więc uniemożliwia często ich działalność.
Opinia
Tadeusz Wiśniewski, przewodniczący Zarządu Komunalnego Związku Gmin „Dolina Redy i Chylonki"
Obecnie do Związku Komunalnego „Dolina Redy i Chylonki" należy osiem gmin liczących 460 tys. mieszkańców. Związek zajmuje się edukacją związaną z ochroną środowiska oraz gospodarką komunalną: wodno-kanalizacyjną, ciepłownictwem i zagospodarowaniem odpadów. Zadania wykonuje poprzez trzy spółki komunalne: OPEC, PEWIK i EKO-Dolina. Związek ma w nich wspólnie z gminami członkowskimi udziały. Ale 25 lat temu, gdy gminy wniosły mienie do Związku, mieliśmy w nich 100 proc. udziałów. Z czasem gminy, budując nową infrastrukturę techniczną, wnosiły ją aportem do spółek. Nasz udział zatem zmalał. Wszystkie spółki są rentowne. Dywidendy przeznaczamy na rozwój. Istotnym osiągnięciem Związku jest jego rola jako miejsca wypracowywania konkretnych rozwiązań, które poprzez wspólne działanie mogą być lepsze.
