Taka konkluzja wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2019 r. (II OSK 219/17), w którym sąd uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2016 r. (sygn. II SA/Łd 557/16) oraz decyzję wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego w Łodzi oraz poprzedzającą ją decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Czytaj także: Zmiana przeznaczenia budynku a VAT

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wydał decyzję nakazującą inwestorowi rozbiórkę budynku o wymiarach ścian zewnętrznych 5x5 m i wymiarach dachu 7,8x9 m wraz zewnętrznymi instalacjami oraz zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe. Zdaniem PINB inwestor zrealizował inny obiekt budowlany niż określony w złożonym zgłoszeniu zamiaru wykonania budowy. Ze zgłoszenia wynika, że powierzchnia zabudowy wynosić powinna 25m2, tymczasem powierzchnia zabudowy zrealizowanego budynku wynosi ok. 65,7 m2. W trakcie budowy zmieniono ponadto m.in. spadek dachu, zwiększono jego powierzchnię, wykonano dodatkowe otwory okienne.

Nadto, nie można przeprowadzić procedury legalizacyjnej w sposób korzystny dla inwestora, ponieważ wykonany obiekt jest niezgodny z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym planem, działka, na której wzniesiono budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem „NdeL", na którym obowiązuje „zakaz wprowadzania zabudowy nowej i przebudowy istniejącej, z tym że zakaz nie dotyczy działań związanych z gospodarką leśną". W ocenie PINB przedmiotowy budynek nie jest związany z gospodarką leśną, co wyklucza możliwość jego legalizacji.

Inwestycja tylko zgodnie ze zgłoszeniem

Od decyzji PINB inwestor złożył odwołanie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego w Łodzi (WINB). WINB utrzymał jednak decyzję organu I instancji w mocy. Zdaniem WINB inwestor na swojej działce mógł zrealizować w oparciu o dokonane zgłoszenie, a więc bez pozwolenia na budowę, jedynie budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy nie większej niż 25m2, przeznaczony wyłącznie na cele gospodarki leśnej. Plan miejscowy nie zdefiniował pojęcia „gospodarki leśnej". Dlatego też to pojęcie należy rozumieć zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, tj. jako działalność leśna w zakresie urządzenia, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów w stanie nie przerobionym. W czasie oględzin budynku przez PINB jego pomieszczenia zostały określone jako sanitariat i pomieszczenie służące do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz przechowywania materiałów ogrodniczych.

Ponadto, zdaniem WINB uwidocznione na materiale fotograficznym zestawy mebli ogrodowych, zaś na zdjęciach pozyskanych z MapsGoogle, zabawki dziecięce w postaci domku ogrodowego, konia na biegunach, hamaka wskazują, że obiekt wykorzystywany jest jako budynek letniskowy. Nie jest zatem związany z gospodarką leśną. Ponadto, zgłoszony do organów budynek powinienem mieć powierzchnię zabudowy mniejszą niż 25 m2, a tym samym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty wydania decyzji PINB i WINB: pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki) objęty był zwolnieniem z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powierzchnia zabudowy zrealizowanego budynku wynosi ok. 65,70 m2, a tym samym przekracza ponad dwukrotnie ustawowo określony limit.

Samowola budowlana

Od decyzji WINB inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Ten jednak oddalił tę skargę. Zdaniem WSA nie sposób uznać, że budynek jest „związany z gospodarką leśną". Już samo umieszczenie w nim grabi i taczki powoduje, że budynek ten nie ma takiego przeznaczenia. W ocenie WSA intencją inwestora już w momencie dokonywania zgłoszenia robót budowlanych nie było wybudowanie budynku gospodarczego (jak to określono w zgłoszeniu), lecz budynku o przeznaczeniu mieszkalnym – letniskowym.

Ponieważ inwestor zgłosił wykonanie budynku gospodarczego, a wykonano budynek letniskowy, na który inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę, to niezależnie od planowanej i faktycznie zrealizowanej powierzchni zabudowy dopuszczono się samowoli budowlanej. Ponadto, z uwagi na treść planu miejscowego, wykluczającą w tym miejscu budowę budynku gospodarczego (oraz mieszkalnego), niemożliwa była legalizacja tego obiektu.

Od wyroku WSA inwestor złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). NSA uwzględnił tę skargę i uchylił wyrok WSA oraz poprzedzające go orzeczenia organów nadzoru budowlanego. Zdaniem NSA nie jest wykluczone, że przedmiotowy budynek może być związany z gospodarką leśną, jednak te kwestie organy nadzoru powinny raz jeszcze dokładnie zbadać.

Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje pojęcia „gospodarki leśnej", ustalając charakter budynku należy sięgnąć do definicji zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy o lasach. Budynek ten położony jest na terenie lasu, należy więc mieć na uwadze, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach za las może być uznany także grunt, który znajduje się pod budynkiem, o ile zajęty jest pod wykorzystywanie z prowadzeniem gospodarki leśnej.

Zdaniem NSA także budynek gospodarczy, a nawet mieszkalny może służyć prowadzeniu gospodarki leśnej. Dlatego organy powinny ustalić, czy w omawianym budynku może być prowadzona gospodarka leśna. Przy czym nie wyklucza tego ani sposób realizacji budynku, ani znajdujące się na nieruchomości meble ogrodowe, ani znajdujące się tam zabawki. Istotne jest, czy budynek (nie nieruchomość, na którym jest położony) może służyć celowi, którym jest prowadzenie gospodarki leśnej. W przypadku, gdyby z ustaleń organów wynikało, że budynek może być wykorzystywany do tego celu (a zatem, że jest zgodny z planem miejscowym), wówczas organy powinny określić, jakie działania powinien podjąć inwestor, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem (tj. dokonanym zgłoszeniem).

Sygnatura akt: II OSK 219/17

komentarz eksperta

Tomasz Duchniak, radca prawny Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Wyrok NSA uważam za słuszny. W świetle planu miejscowego istotny dla rozstrzygnięcia sprawy był „związek" określonej zabudowy z prowadzeniem gospodarki leśnej, a związek ten może być różnego rodzaju i obejmować bardzo różne stany faktyczne. Co za tym idzie, związek budynku z prowadzeniem gospodarki leśnej należy rozumieć szeroko.

Także sama gospodarka leśna, zdefiniowana w ustawie o lasach, dopuszcza – w jej ramach - realizację również pozaprodukcyjnych funkcji lasu. To, czy dany budynek może służyć prowadzeniu gospodarki leśnej należy ocenić w każdym przypadku indywidualnie. W omawianej sprawie zasadnie NSA uznał, że otoczenie budynku (lokalizacja na nieruchomości mebli ogrodowych czy jakichś zabawek) jest bez znaczenia dla ustalenia, czy sam budynek może być wykorzystywany dla prowadzenia gospodarki leśnej. Mając na uwadze powyższe wskazania sądu, w tej i innych sprawach organy nadzoru budowlanego powinny ocenić dany budynek wszechstronnie i wieloaspektowo, dla ustaleniu celu, jakiemu może on służyć.