O tym, jakie sprawy są rozpoznawane przez sądy powszechne i SN, rozstrzyga art. 2 kodeksu postępowania cywilnego stanowiący, że do drogi sądowej należą sprawy cywilne, o ile przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. O tym, czy sprawa oddana pod osąd jest sprawą cywilną (art. 1 k.p.c.), decyduje przedmiot procesu, czyli dochodzone przed sądem roszczenie i przytoczony przez powoda stan faktyczny, obejmujący zdarzenia, z których wynikają konsekwencje cywilnoprawne; sprawa cywilna w znaczeniu materialnym. Do drogi sądowej należą także sprawy, które nie należą do prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego i prawa pracy, lecz są rozpoznawane na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego, jak sprawy ubezpieczeń społecznych czy inne, określone w przepisach szczególnych; sprawy cywilne w znaczeniu formalnym. Sprawa, która nie zalicza się do wskazanych kategorii, nie jest sprawą cywilną, zatem nie należy do drogi sądowej, a pozew wniesiony w takiej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 199 § 1 k.p.c. wobec istnienia negatywnej przesłanki procesowej (postanowienie SN z 20 marca 2019 r., sygn. akt V CSK 655/17, www.sn.pl, z powołaniem się na wcześniejsze orzecznictwo).
Czytaj także: Sąd Najwyższy: sądy cywilne raczej nie dla fiskusa
Z analizy licznych orzeczeń wynika, że dla oceny dopuszczalności drogi sądowej w sprawach, których tłem są należności podatkowe, istotne jest, czy istnieje w prawie publicznym uregulowanie pozwalające na działanie organu publicznego w danej materii, czy organ administracyjny ma lub miał prawo rozstrzygnąć określoną indywidualną sprawę w sposób władczy decyzją administracyjną, szerzej – czy dysponuje lub dysponował środkami prawnymi, które mógłby zastosować na podstawie prawa publicznego, czy istnieją przekonujące przesłanki aksjologiczne, z uwzględnieniem specyfiki należności publicznoprawnych, uzasadniające zastosowanie konstrukcji właściwej dla prawa cywilnego oraz czy powód opiera jego roszczenie na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych równych podmiotów.
W świetle utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego ocena sprawy na tle art. 1 k.p.c. zależy od przedmiotu sprawy, czyli od przedstawionego pod osąd roszczenia i przytoczonego przez powoda stanu faktycznego. Te dwa elementy konkretyzują stosunek prawny zachodzący między stronami, przez co kształtują charakter sprawy i nadają jej lub odejmują przymioty sprawy cywilnej. Dopuszczalność drogi sądowej zależy przy tym od stanu faktycznego, na którym powód w pozwie opiera swoje roszczenie, a nie od wykazania istnienia roszczenia. Wystarczy zatem twierdzenie strony o istnieniu roszczenia, natomiast jego zasadność może podlegać ocenie dopiero po przeprowadzeniu postępowania cywilnego. W sytuacji gdy powód wywodzi zgłoszone roszczenie z przepisów tytułu V księgi trzeciej kodeksu cywilnego, regulujących bezpodstawne wzbogacenie, rozpoznawanej sprawie nadaje charakter sprawy cywilnej. Błędne jest założenie, że przy ocenie charakteru sprawy należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy powodowi przysługuje dochodzone roszczenie, gdyż dopuszczalność drogi sądowej nie jest uwarunkowana wykazaniem istnienia dochodzonego roszczenia, natomiast zależy od tego, czy powód opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych, które mogą być źródłem stosunków cywilnoprawnych. Wykładnia art. 1 i 2 k.p.c. powinna pozostawać w zgodzie z przepisami art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji RP, które gwarantują każdemu prawo do sądu, stwarzając domniemanie kompetencji sądu powszechnego we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Pojęcie sprawy cywilnej powinno być więc rozumiane szeroko i w żadnym wypadku nie może być uzależnione od oceny zasadności roszczenia, ponieważ ocena taka wykracza poza problematykę procesową. W sytuacji, w której sprawa ma charakter sprawy cywilnej, droga sądowa mogłaby być wyłączona tylko wtedy, gdyby przepisy szczególne przekazywały ją do właściwości sądów szczególnych lub innych organów. Okoliczność, że dochodzone świadczenie jest mocno zakorzenione w prawie podatkowym, niczego nie wyjaśnia. Za przepis szczególny przekazujący sprawę cywilną do właściwości organu administracyjnego można uznać tylko taki, który wyraźnie wskazuje, że organ ten rozstrzyga daną indywidualną sprawę w sposób władczy w drodze wydania decyzji administracyjnej. Poza tym przepis przekazujący rozpoznawanie określonych spraw do właściwości innych organów należy w razie wątpliwości interpretować ściśle (postanowienie SN z 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I CSK 470/13, OSNC Zbiór Dodatkowy C/2015, poz. 48, z powołaniem się na szereg wcześniejszych orzeczeń).
W innym rozstrzygnięciu stwierdzono, iż zgodnie z art. 1 kodeksu cywilnego akt ten reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Do tych też stosunków odnoszą się konsekwentnie przepisy regulujące instytucję bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 i nast. k.c.) oraz nienależnego świadczenia (art. 410 i nast. k.c.). Ich zakresem zastosowania nie są objęte bezpodstawne przesunięcia majątkowe, do których dochodzi w sferze prawa publicznego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, dostrzegając uniwersalne motywy stojące za instytucją bezpodstawnego wzbogacenia, dopuszcza się jednak wyjątkowo stosowanie tych przepisów także do należności publicznoprawnych. Rozwiązanie to jest dopuszczalne, gdy nie ma unormowania konkretnej materii w przepisach prawa publicznego, ale są przekonujące przesłanki aksjologiczne, z uwzględnieniem specyfiki należności publicznoprawnych, które uzasadniają uzupełnienie stwierdzonej luki przepisami kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu. Kwalifikacja sprawy jako cywilnej jest dokonywana na podstawie twierdzeń strony powodowej, a ocena, czy twierdzenia te w rzeczywistości mogą stanowić oparcie dla udzielenia powodowi ochrony prawnej w świetle wskazywanych przez niego przepisów prawa cywilnego, należy do meritum sporu i następuje w orzeczeniu co do istoty sprawy (wyrok SN z 9 marca 2018 r., sygn. akt I CSK 295/17, OSNC Zbiór Dodatkowy C/2018, poz. 49, również z powołaniem się na uprzednie orzeczenia).
