Prace Trybunału Konstytucyjnego w 2017 i 2018 roku

Ze szkolnych lekcji języka rosyjskiego utkwił mi w pamięci wierszyk, którego tłumaczenie na polski zaczyna się od słów: „Alfabet już znamy, już piszemy i czytamy (...)". Analizując sprawy rozpoznane w 2017 i 2018 r. przez Trybunał Konstytucyjnym, można by odnieść wrażenie, że przynajmniej ta pierwsza umiejętność nie została dotąd opanowana przez Prezes Trybunału Panią Julię Przyłębską. Prawda jest jednak bardziej złożona.

Stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, „sędziów (...) do składu orzekającego, w tym przewodniczącego składu i sędziego sprawozdawcę, wyznacza Prezes (...) według kolejności alfabetycznej uwzględniając przy tym rodzaje, liczbę oraz kolejność wpływu spraw do Trybunału". Jedynie „w uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza ze względu na przedmiot rozpoznawanej sprawy", może on wyznaczyć sędziego sprawozdawcę, odstępując od owych kryteriów (ust. 2).

Ustawa nie przewiduje wyjątku od tych zasad z innych powodów: choroby, urlopu sędziego czy wyrównywania obciążenia poszczególnych sędziów – odmiennie niż w ustawie o sądach powszechnych, gdzie zasada wyznaczania składów w kolejności wpływu spraw do wydziału (obecnie mamy już losowanie) była ustawowo skorygowana przyznaniem przewodniczącemu wydziału prawa do odstąpienia od tej reguły w wyjątkowych wypadkach.

Rozwiązanie to nie stanowi novum w polskim prawie, istnieje od 1997 r. Prawodawca konsekwentnie nie przyznaje Prezesowi TK, poza prawem dowolnego wyznaczenia sprawozdawcy (co jest zrozumiałe – bo któryś z sędziów może mieć większą wiedzę z danej dziedziny prawa), kompetencji do dalej idącej ingerencji w składy orzekające.

Istniejącego tu wyjątku nie wolno interpretować rozszerzająco – zgodnie z regułami wykładni. Gdyby wolą ustawodawcy było rozszerzenie tych uprawnień Prezesa TK również na inne sytuacje, nieobjęte treścią art. 38 ust. 2, to przecież wprost zawarłby to w obowiązującym prawie, zwłaszcza w odniesieniu do wielokrotnie nowelizowanych przepisów regulujących funkcjonowanie Trybunału.

Ma to niebagatelne znaczenie dla właściwego jego funkcjonowania jako apolitycznej instytucji nakierowanej na przeprowadzanie rzetelnej i bezstronnej kontroli konstytucyjnej. Pozwala uniknąć podejrzeń, że w danym przypadku skład orzekający został arbitralnie i celowo wyznaczony przez Prezesa TK w taki sposób, by przy określonych poglądach poszczególnych sędziów zapadło w nim ostatecznie orzeczenie określonej treści.

Zaskakujące wnioski

Już przy pracach nad ustawą o TK z 1997 r. uznawano formowanie składów w kolejności wpływu za jedną z najważniejszych zasad, którą ma się kierować Prezes TK przy wyznaczaniu składu i sędziego sprawozdawcy. Zwracano uwagę, że Komitet Ministrów Rady Europy wychodząc z założenia, że na przydzielanie spraw nie powinny mieć wpływu życzenia jakiejkolwiek osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem sprawy, zalecił to czynić np. w drodze losowania, automatycznego ich rozdzielania zgodnie z porządkiem alfabetycznym lub podobnie, wyrażając przy tym pogląd, że „sprawa nie powinna być odebrana sędziemu bez uzasadnionych powodów, takich jak poważna choroba lub konflikt interesów" (por. Z. Czeszejko – Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 roku - DzU nr 102, poz. 643) Warszawa 1999 r., s. 89).

Niewątpliwie zasada wynikająca z treści art. 38 ust. 1 ustawy ma w polskim porządku prawnym ugruntowaną tradycję normatywną. Jest celowym zabiegiem prawodawcy, nakładającym na aktualnie urzędującego Prezesa TK określony obowiązek prawny w zakresie kształtowania składów, nawet kosztem szybkości postępowania.

Na znaczenie takich mechanizmów dla zapewnienia bezstronności pracy sądów powszechnych zwracali uwagę liczni politycy PiS i przedstawiciele Ministerstwa Sprawiedliwości, doprowadzając do kształtowania tam składów w drodze losowania. Trudno więc, by tej zasady nie respektowano w Trybunale, mając na uwadze jego oczywistą i wyjątkową pozycję ustrojową przewidzianą w ustawie zasadniczej.

Tymczasem analiza spraw wpływających i rozpoznawanych przez Trybunał w latach 2017 r. i 2018 r. prowadzi do wniosku, że treść art. 38 ust. 1 ustawy nie jest honorowana pod rządami Prezes J. Przyłębskiej.

Przywołany przepis jest jasny w zakresie nakazu przydzielania spraw sędziom w kolejności alfabetycznej w odniesieniu do każdej z osobna kategorii spraw wpływających do wydziału, a także takiego wyznaczania w nich przewodniczących i sprawozdawców (z ewentualnym odstępstwem co do tych ostatnich). Odmienne jego rozumienie nie miałoby sensu. Pozwalałby na dowolność i brak transparentności przy przydzielaniu spraw poszczególnym sędziom.

Jeśli dostrzec w nim jakąś wątpliwość znaczeniową, dotyczy ona tylko tego, czy kolejność alfabetyczną należy ustalać w odniesieniu do rozpatrywanego łącznie całego składu danej sprawy (wliczając w to przewodniczącego i sprawozdawcę), czy też zgodnie z literą alfabetu każdorazowo osobno ustalać „liniowych" oraz „funkcyjnych" członków składu.

Odstępstwa w ważnych dla PiS sprawach

Pamiętać należy, że w skład Trybunału nadal wchodzi sześciu „starych" sędziów, wybranych przed 2015 r. Dołączył do nich sędzia P. Pszczółkowski, który w pewnym momencie odseparował się od obecnych władz. Minimalną większość 15-osobowego składu TK stanowią zatem sędziowie wybrani przez Sejm VIII Kadencji („dublerzy" i wybrani prawidłowo). Do czerwca 2017 r. (tj. wyboru A. Zielonackiego na miejsce S. Biernata) przewagę liczebną w TK mieli nawet „starzy" sędziowie.

Spraw, które wpłynęły do TK w latach 2017 - 2018 r., ważnych ustrojowo i ideologicznie dla PiS, było kilkanaście (m.in. o sygn. U 1/17, K 1/17, K 3/17, K 5/17, K 7/17, K 8/17, K 9/17, K 10/17, K 11/17, K 12/17, K 13/17, K 15/17, K 16/17, K 1/18, Kp 1/17). Były też decyzje w sprawach incydentalnych dotyczących tych spraw (np. przy rozpoznawaniu wniosków RPO o wyłączenie „sędziów dublerów" i Z. Ziobro o wyłączenie trzech „starych" sędziów). W niemal żadnej z nich nie znajdziemy sędziów wybranych przed 2015 r. We wszystkich co najmniej 80 proc. składu stanowią sędziowie TK wyłonieni przez PiS, także przewodniczącym i sprawozdawcą jest zawsze sędzia wybrany głosami posłów tej partii.

Dla odmiany, w sprawach małej wagi występuje z kolei nadreprezentacja „starych" sędziów (np. K 6/17, dotyczącej normy ruchu drogowego, występują sami sędziowie wybrani przed 2015 r. i P. Pszczółkowski).

Ograniczenia rozmiarów publikacji nie pozwalają na podanie pełnych danych. Praktykę można jednak prześledzić na przykładzie trzech pierwszych spraw z 2017 r.: K 1/17, K. 2/17, K 3/17. Dwie z nich były ważne dla PiS: K 1/17 (ustawa o TK) i K 3/17 (konstytucyjność trybu wyboru I Prezes SN). Sprawa K 2/17 nie miała takiej wagi.

Skład w sprawie K 1/17: M. Muszyński (przewodniczący), Z. Jędrzejewski (sprawozdawca), sędziowie H. Cioch, L. Kieres i L. Morawski. W sprawie K 2/17: M. Pyziak - Szafnicka (przewodnicząca), M. Warciński (sprawozdawca), sędziowie G. Jędrejek, P. Pszczółkowski i P. Tuleja. W sprawie K 3/17: J. Przyłębska (przewodnicząca), M. Muszyński (sprawozdawca), sędziowie Z. Jędrzejewski, L. Kieres i L. Morawski.

Przykładając do nich ówczesną listę sędziów Trybunału oraz analizując składy w bezpośrednio następujących po sobie sprawach, łatwo zauważyć, że nie odnajdziemy tu kolejności alfabetycznej bez względu na przyjęty (z dwóch opisanych) sposóbw wykładni art. 38 ust. 1 ustawy. Skoro w sprawie K 1/17, poza przewodniczącym i sprawozdawcą, uzupełniają skład orzekający H. Cioch, L. Kieres i L. Morawski, to w sprawie K 2/17 powinni być do składu powołani dodatkowo: M. Muszyński, J. Przyłębska i P. Pszczółkowski. Wówczas jednak Prezes TK i wiceprezes TK (oboje wybrani przez PiS) nie znaleźliby się w ważnej dla PiS sprawie K 3/17,. Tym bardziej J. Przyłębska nie byłaby wówczas przewodniczącą składu. W rezultacie zamieniono jej kolejność z M. Pyziak – Szafnicką i P. Pszczółkowskim, chociaż litera „r" w polskim alfabecie niewątpliwie wyprzedza litery „y" i „s".

W sprawie K 7/17 (kontrola prawidłowości wyboru Prezes TK) przewodniczącym został M. Muszyński) mimo, że w sprawie ją poprzedzającej (K 6/17) tę funkcję pełniła S. Wronkowska – Jaśkiewicz i po niej następnym na liście był w owym czasie M. Zubik, którego w ogóle do składu nie powołano. Ale ponieważ sprawa była ważna dla PiS – odstąpiono od kolejności alfabetycznej.

Podobne kontrowersje dotyczą np. uznania za niekonstytucyjny wyboru poprzedniej KRS (K 5/17), uprawnień operacyjnych KAS (K 11/17), możliwości dochodzenia odszkodowań wojennych (K 12/17), dopuszczalności przerywania ciąży (K 13/17), przedawnienia zbrodni komunistycznych (K 14/17), klauzuli sumienia (K 16/17), ustawy o IPN (K 1/18), prawidłowości wyboru w 2010 r. starych sędziów TK (U 1/17) czy wolności zgromadzeń (Kp 1/17).

Wskutek tych praktyk np. M. Zubik jako „stary" sędzia „zgubił się" ostatnio Trybunałowi i przez rok nie orzekał, a Z. Jędrzejewski (wybrany przez PiS) występuje jako liniowy członek składu w dwóch następujących bezpośrednio po sobie ustrojowo istotnych sprawach K 15/17 i K 16/17, co przecież nie powinno się w ogóle zdarzyć przy prawidłowym wyznaczeniu dwóch składów 5 - osobowych i łącznej liczbie 15 sędziów Trybunału.

Podobnie jest z G. Jędrejkiem, desygnowanym jako sędzia liniowy do trzech następujących po sobie spraw: K 7/17, K. 8/17 i K 9/17 czy L. Kieresem, który znalazł się w tym charakterze w aż czterech (!) kolejnych sprawach: K 7/17, K 8/17, K 9/17 i K 10/17. Zwłaszcza w 2017 r. (gdy był duży wpływ ustrojowo istotnych dla PiS spraw „K" - a więc z wniosków posłów, RPO i Prokuratora Generalnego), Prezes TK znacznie częściej wyznaczała do składów orzekających nowych sędziów niż „starych", wybranych przed 2015 r.

Dochodzą do tego jeszcze ujawnione przypadki następczej wymiany przez Prezes TK sędziów w sprawach, które wpłynęły już wcześniej do Trybunału, a które były ważne dla obecnej opcji rządzącej, na sędziów wybranych przez PiS (np. K 9/16), jak również różnicowanie tempa rozpoznawania danej sprawy zależnie od tego, czy tej partii na tym zależy, czy przeciwnie.

Ręce związane literami

Naiwnością byłoby sądzić, że zabieg ten jest przypadkowy i że Prezes TK może pogubić się w liście ledwie 15 sędziów TK, tudzież nie znać kolejności liter w alfabecie. Nie jest statystycznie możliwe, by w 100 proc. spraw istotnych dla PiS zawsze mieli większość sędziowie wybrani przez tę partię i każdorazowo byli przewodniczącym składu. W swym zdaniu odrębnym do sprawy K 9/16 wiceprezes TK M. Muszyński wprost przyznał, że praktyka „ręcznego doboru składów" ma w Trybunale miejsce, podnosząc, że „(...) zapewnienie sprawnego funkcjonowania TK oznacza też możliwość określania składów w sytuacjach, które nie zostały skonkretyzowane w ustawie (...)". Pogląd ten to niedopuszczalne uzurpowanie sobie kompetencji zastrzeżonych dla prawodawcy, gdy organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Należy raz jeszcze powtórzyć: gdyby ustawodawca chciał wyposażyć Prezesa TK w taką prerogatywę, uczyniłby to. Historycznie mu jednak takiego prawa po roku 1997 r. nigdy nie przyznawano, celowo wiążąc mu ręce literami alfabetu. Między bajki można włożyć tłumaczenie M. Muszyńskiego także w kontekście treści nadal dostępnego w internecie wywiadu z A. Lepperem z sierpnia 2007 r. („Jak uwodzi Jarosław Kaczyński"). Już wtedy (!) A. Lepper opisywał znane mu plany koalicjanta w ten sposób, że gdy PiS uzyska swojego Prezesa TK to: „(...) będzie miał takie składy orzekające, jakie mu będą na rękę. Bo prezes Trybunału ustala skład sądzący. Ich prezes już dopilnuje, żeby w ważnych sprawach orzekali sędziowie, którzy nie zawiodą PiS. I kolejność rozpatrywania wniosków też od prezesa zależy. Jak im jakaś sprawa będzie nie na rękę, to może czekać latami (...)".

Zarówno szybkość rozpoznawania wniosków istotnych ustrojowo i ideologicznie dla PiS, jak i dobór sędziów do tych spraw wskazują, że obecnie mamy do czynienia z realizacją tych planów. W sprawach ważnych dla opcji rządzącej ustalany jest skład Trybunału, który odpowiada oczekiwaniom tej partii, takie też zapada orzeczenie.

Sędzia to nie urzędnik

Opisana praktyka TK będzie miała znaczenie dla sądów, bo to jego obecnością uzasadnia się niedopuszczalność kontroli rozproszonej. Zdaniem niektórych jest ona wyłączona skoro sąd może się zawsze zwrócić do TK ze stosownym pytaniem prawnym. Na tym opierają swoje poglądy np. sędziowie, którzy zgłosili się do obecnej KRS, twierdząc, że nie zakwestionowano nowych rozwiązań, a zatem istnieje domniemanie, że są one konstytucyjne. Gdy jednak odpada element prawidłowo i apolitycznie działającego Trybunału (z uwagi na bezprawne „żonglowanie" składami czy obecność sędziów „dublerów"), z zasadnym pytaniem o ocenę prawnokarną takiej praktyki, jedyną alternatywą dla sędziego pozostanie samodzielne badanie zgodności z ustawą zasadniczą. Nie można wymagać, by w tej sytuacji legitymizował on łamanie prawa przez kierowanie pytań do takiego Trybunału.