Wiesław Kozielewicz: Zanim Trybunał Konstytucyjny orzeknie, będą już wybory

W sobotę nad ranem Sejm uchwalił zmiany w kodeksie wyborczym. Rozszerzył możliwość głosowania korespondencyjnego w wyborach prezydenckich. Sprawa wywołuje mnóstwo kontrowersji. Jak z tym głosowaniem korespondencyjnym w Polsce jest?

Pomysł wprowadzenia głosowania korespondencyjnego pojawił się pod koniec pierwszej dekady tego wieku. Była to jedna z form ułatwiających korzystanie z przysługującego obywatelowi prawa wyborczego. Wzmacniała zasadę powszechności głosowania, miała poprawić frekwencję wyborczą, która w Polsce jest stosunkowo niska. Takie było uzasadnienie wprowadzenia tego rozwiązania. Jeśli chodzi o inne państwa, to głosowanie korespondencyjne jest popularne, np. w USA. W pierwotnej wersji kodeksu wyborczego uchwalonego w 2011 r. przewidziano głosowanie korespondencyjne dla dwóch kategorii wyborców: przebywających za granicą oraz osób z niepełnosprawnością. Następnie w 2014 r. przeprowadzono nowelizację tego kodeksu, w której ustawodawca poszedł, tak to określę, "na całość". Wprowadzono wtedy głosowanie korespondencyjne bez żadnych ograniczeń. Oznaczało to, że każdy obywatel posiadający prawo wyborcze mógł zgłosić wolę takiego głosowania i otrzymać pakiet do głosowania korespondencyjnego, umożliwiający wypełnienie karty do głosowania w domu.

I to zadziałało w praktyce?

W 2015 r. w wyborach prezydenckich, w pierwszej turze, organy wyborcze wydały ok. 57 tys. pakietów do głosowania. Do obwodowych komisji wyborczych zwróciło je, czyli zagłosowało w ten sposób, około 40 tys. wyborców.

Można powiedzieć, że przedsięwzięcie się udało. Chociaż masowości nie było. Z czym dzisiaj mamy problem?

Po tamtych wyborach ten sposób głosowania stał się przedmiotem ataków, m.in. Ruchu Kontroli Wyborów oraz niektórych polityków. Podnoszono, że korespondencyjne głosowanie jest mało transparentne oraz bardzo podatne na fałszerstwa. Te argumenty podchwycili młodzi posłowie z PiS. Powstała sejmowa komisja do nowelizacji prawa wyborczego. Jej twarzą był poseł Marcin Horała. Właśnie tak komisja przygotowała w 2017 r. wielką nowelizację kodeksu wyborczego. Wprowadzała m.in. ,,podwójne" obwodowe komisje wyborcze czy obowiązek stałej transmisji z lokali wyborczych przebiegu głosowania. Właśnie przy okazji tej nowelizacji posłowie uchwalili, że głosowanie korespondencyjne trzeba zlikwidować. Zaprotestowały stowarzyszenia zajmujące się prawami osób niepełnosprawnych. Podnoszono, że to utrudni im głosowanie. Ostatecznie, mimo że Sejm przyjął likwidację głosowania korespondencyjnego, w wyniku przyjęcia senackiej poprawki w styczniu 2018 r. pozostawiono tę formę głosowania jedynie osobom niepełnosprawnym.

Ilu wyborców z tego skorzystało?

W wyborach do Sejmu w 2019 r. głosowało w ten sposób 2057 osób.

PiS teraz nieoczekiwanie wrócił do starych rozwiązań, ale nie zdecydował się na przywrócenie powszechności.

Zrobił pół kroku w tył. Przewidział, że obok osób niepełnosprawnych głosować będą wyborcy znajdujący się w kwarantannie oraz wyborcy mający powyżej 60 lat. Nie jest zrozumiałe, dlaczego stworzono taki sztuczny wiekowy podział, zamiast po prostu wrócić do rozwiązań z 2014 r., czyli powszechnego uprawnienia dla każdego wyborcy do głosowania korespondencyjnego.

Być może stało za tym przekonanie, że obecnie to starsi ludzie bardziej narażeni są na zakażenie koronawirusem. Po co więc narażać ich na dodatkowe ryzyko i wyciągać do lokali wyborczych.

Młodzi też chorują, a dla osób objętych kwarantanną nie ma już żadnych ograniczeń wiekowych. Myślę, że taka decyzja wynikała raczej z niechęci przyznania się do zbyt pochopnego zlikwidowania powszechnego głosowania korespondencyjnego kilka lat wcześniej.

Jak takie głosowanie korespondencyjne wygląda?

Zgodnie z aktualnym stanem prawnym wyborca niepełnosprawny zgłasza komisarzowi wyborczemu chęć głosowania korespondencyjnego. Czyni to osobiście ustnie, pisemnie, telefaksem lub w formie elektronicznej. Taka osoba następnie otrzymuje pakiet wyborczy, w nim jest m.in. karta do głosowania. Są też dwie koperty. Jedna tzw. koperta zwrotna, którą trzeba zaadresować do właściwej komisji wyborczej i jest w niej oświadczenie wyborcy, że głosuje w tej formie. Druga koperta jest oznaczona jako koperta na kartę do głosowania. Musi być zaklejona przed wysłaniem. Taką przesyłkę otrzymują obwodowe komisje wyborcze w dniu głosowania. Sprawdzają, czy w przesyłce jest oświadczenie wyborcy o osobistym i tajnym oddaniu głosu na karcie do głosowania, natomiast drugą kopertę, zaklejoną, w której jest karta do głosowania, wrzucają do urny, tej samej, do której karty do głosowania wrzucają wyborcy przychodzący do lokalu.

W jaki sposób pakiet wyborczy dostarczany jest do komisji?

Głosowanie korespondencyjne odbywa się na koszt państwa, za pośrednictwem Poczty Polskiej, a dostarczaniem przesyłek do lokali wyborczych zajmują się listonosze. Pakiet wyborczy jest traktowany tak jak przesyłka polecona. Czyli wyborca wypełnia kartę do głosowania, umieszcza ją w kopercie, którą następnie zakleja, do tego dokłada swoje oświadczenie, wkłada to do koperty zwrotnej, idzie na pocztę i wysyła. Sam lub osoba, którą o to poprosił. Może, jeśli chce, również sam przynieść taki pakiet wyborczy bezpośrednio do lokalu w dniu głosowania.

Jednak wyborcom objętym kwarantanną trudno pójść na pocztę?

To są sprawy techniczne, które muszą zostać rozwiązane przed dniem głosowania. Można sobie wyobrazić, że listonosz odbierze przesyłkę z domu. Oczywiście może budzić to kontrowersje, bo idzie do miejsca objętego kwarantanną, musi zatem być odpowiednio zabezpieczony. Kilka lat temu w Anglii wybuchła medialna awantura, kiedy się okazało, że niektórzy listonosze nie chcieli dostarczać pakietów wyborczych albo otwierali je w drodze do lokalu wyborczego. W USA po każdych wyborach dziesiątki tysięcy pakietów wyborczych nie dociera na czas do lokali wyborczych, a oddane w ten sposób głosy są marnowane. Poczta w USA jest za to krytykowana. Więc ryzyko oczywiście jest, bo nie jest to do końca bezpieczny sposób głosowania. Przeprowadzenie głosowania w czasie epidemii, jak pokazują doświadczenia francuskie sprzed dwóch tygodni, gdzie odbywały się wybory już w czasie epidemii, jest technicznie możliwe. W wyborach przeprowadzonych we Francji w takich trudnych warunkach była nawet dość duża frekwencja, wyniosła ponad 40 proc. Również tydzień temu w Polsce odbyły się w kilku miejscowościach wybory uzupełniające do rad. Frekwencja nie była najgorsza, jak na wybory uzupełniające.

Mimo że głosowanie korespondencyjne jest możliwe w wielu państwach świata, kontrowersje nie ustają?

Pomysł szerokiego stosowania głosowania korespondencyjnego pojawił się w USA. W latach 50. ubiegłego wieku Amerykanie mieli wiele baz wojskowych w Europie. Stacjonujący w nich żołnierze, a także ich rodziny, nie mogli zatem osobiście głosować w lokalach na terytorium USA. Powstała koncepcja, aby robić to za pośrednictwem poczty. Mimo że od tamtego czasu minęło już wiele lat, ten sposób głosowania wywołuje kontrowersje, głównie dlatego, że część pakietów wyborczych dociera do komisji już po wyborach. W Polsce ani w 2015 r., ani w 2019 r. nie zarzucano Poczcie Polskiej, że wyborca zagłosował w formie korespondencyjnej, a doręczyciel pocztowy nie dostarczył na czas pakietu wyborczego do właściwej komisji obwodowej.

Kontrowersji jest chyba więcej i nie chodzi wyłącznie o kwestie dostarczenia na czas pakietów wyborczych.

Oczywiście, w ich wyniku np. Francuzi czy Belgowie wycofali się z możliwości korespondencyjnego głosowania. Nie ma bowiem pewności, w jaki to sposób wyborca głosuje w domu: czy sam wypełnia kartę do głosowania, czy robi to ktoś za niego, czy oddany w ten sposób głos odzwierciedla wolę wyborcy. Co prawda, podpisuje oświadczenie, ale wątpliwość zawsze pozostaje, bo nie da się tego kontrolować w taki sposób, jak podczas głosowania w lokalu obwodowej komisji. W głosowaniu w lokalu wyborczym wszystko jest transparentne, wyborca głosuje sam w miejscu zapewniającym tajność głosowania.

W stronę sobotniej nowelizacji kodeksu wyborczego kierowane są ciężkie zarzuty, że doszło do złamania konstytucji. Zmian w prawie wyborczym nie można przeprowadzać później niż na sześć miesięcy przed wyborami.

Jeżeli prześledzimy wyroki naszego Trybunału Konstytucyjnego, to kluczowe w tej sprawie orzeczenia zapadły w 2006 r. (K 31/06) i w 2009 r. (Kp 3/09). W sprawie Kp 3/09 była podobna sytuacja jak teraz, podnoszono zarzut, że złamano okres sześciu miesięcy. W rzeczywistości kwestia jest bardzo złożona. Trybunał Konstytucyjny faktycznie przyjął standard, że uchwalenie istotnych zmian w prawie wyborczym musi nastąpić co najmniej sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami rozumianymi nie tylko jako akt głosowania, lecz jako całość czynności objętych kalendarzem wyborczym. Wskazał wtedy jednak, że są wyjątki od tej zasady: nadzwyczajne okoliczności o charakterze obiektywnym. Czyli według TK zaistnienie takich okoliczności umożliwia dokonanie, podkreślam, istotnych zmian w prawie wyborczym nawet w ciągu kilku tygodni przed dniem głosowania. Pytanie, czy takie nadzwyczajne okoliczności o charakterze obiektywnym mamy teraz.

Wydaje się, że tak.

Jeżeli uznamy, że tak, to Sejm może dokonać nawet istotnych zmian w prawie wyborczym z naruszeniem owego terminu sześciu miesięcy. Nadzwyczajną okolicznością o charakterze obiektywnym jest istniejący teraz w Polsce stan epidemii. Oczywiście niektórzy mogą powiedzieć, że tego rodzaju zmiany, jakie wprowadził w kodeksie wyborczym Sejm w sobotę, nie są „zmianami istotnymi". Chodzi bowiem tylko o rozszerzenie zakresu korzystania przez wyborców z istniejącego już w prawie wyborczym uprawnienia do głosowania korespondencyjnego, co można traktować jako tzw. zmianę techniczną, która w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie jest zmianą istotną prawa wyborczego. Ta zmiana nie poszerza przecież kategorii osób posiadających prawo do głosowania, nie zabiera też nikomu takiego prawa. Pula głosujących jest taka sama, a jedyny efekt to ułatwienie skorzystania z prawa wyborczego. Jeżeli zatem potraktujemy tę zmianę jako techniczną, to nie ma przeszkód, aby mogła być wprowadzona nawet w okresie kampanii wyborczej, tuż przed dniem głosowania.

Pozostaje kwestia, czy tego rodzaju zmiany można było przeprowadzić z naruszeniem zasad legislacyjnych. Bo tak się w sobotę nad ranem stało w Sejmie. Tu również mówi się o złamaniu konstytucji.

Postępowanie ustawodawcze w tej sprawie jeszcze się nie zakończyło. Uchwalona ustawa trafi do Senatu. Niewykluczone, że później nowela wróci do Sejmu. Następnie będziemy oczekiwać na decyzję prezydenta. Ale rzeczywiście, w tej sytuacji doszło do naruszenia procedury ustawodawczej. Tyle tylko, że znowu, odwołując się do orzecznictwa TK, sprawa jest bardziej złożona. W swoich orzeczeniach stwierdzał bowiem, że nie każde naruszenie procedury ustawodawczej skutkuje tym, że uchwalona ustawa jest sprzeczna z konstytucją. W 2009 r. było tak np. z tzw. ustawą hazardową, którą uchwalono z naruszeniem prawa, gdyż nie zrobiono wcześniej notyfikacji. Sejm uchwalił tę ustawę, mimo że władze polskie, z naruszeniem prawa unijnego, nie zgłosiły wcześniej projektowanych zmian do Komisji Europejskiej. Byłem wtedy przekonany, że Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując tę sprawę, uzna uchwaloną ustawę hazardową za niezgodną z konstytucją z uwagi na wadliwy tryb ustawodawczy. Tymczasem nic takiego się nie stało. Obecnie podobną sytuację mamy z dużą nowelizacją kodeksu karnego. W postępowaniu przed TK kwestionowana jest procedura uchwalenia tej noweli, wcale to jednak nie oznacza, że ustawa zostanie uznana za niezgodną z konstytucją z powodu wadliwości procesu ustawodawczego.

Czyli te kategoryczne zarzuty o złamaniu konstytucji, które padają obecnie, są trochę na wyrost?

Trybunał Konstytucyjny przed laty zawsze niuansował sprawę naruszania procedury ustawodawczej, więc nie jest to nigdy sytuacja jednoznaczna. Zależy od niepowtarzalnych okoliczności konkretnego przypadku. Poza tym do wyborów zostało 40 dni, a to, jak się wydaje, mało czasu, aby zbadać konstytucyjność tego rozwiązania, oczywiście, o ile zostanie ono ostatecznie przyjęte. Na razie jesteśmy na początku drogi ustawodawczej. W 2009 r., w sprawie Kp 3/09, byliśmy przed wyborami do Parlamentu Europejskiego. Zanim Trybunał Konstytucyjny zajął się sprawą zgodności z konstytucją dokonanej zmiany przepisów prawa wyborczego, to wybory już się odbyły, a sprawa okazała się bezprzedmiotowa.

Czytaj także: