W obowiązującej Konstytucji RP czynne prawo wyborcze jest ujęte w jej rozdziale II jako prawo człowieka i obywatela; zgodnie z art. 62 konstytucji obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. Prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych.
Czytaj też: Co dalej z Polską lokalną
Warto tu przypomnieć, że już w powszechnej deklaracji praw człowieka z 10 grudnia 1948 r. w art. 21 określono, że:
„1. Każdy człowiek ma prawo do uczestniczenia w rządzeniu swym krajem bezpośrednio lub przez swobodnie wybranych przedstawicieli.
2. Każdy człowiek ma prawo równego dostępu do służby publicznej w swoim kraju.
3. Wola ludu jest podstawą władzy rządu; wola ta wyraża się w przeprowadzanych okresowo rzetelnych wyborach, opartych na zasadzie powszechności, równości i tajności, lub na innej równorzędnej procedurze, zapewniającej wolność wyborów".
Z kolei protokół dodatkowy nr 3 do europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowi, że „wysokie Układające się Strony zobowiązują się organizować w rozsądnych odstępach czasu wolne wybory oparte na tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego".
W czasach systemu komunistycznego w Polsce wybory parlamentarne były tylko rytualnym aktem plebiscytowym, pozbawionym realnego znaczenia prawnego i z reguły politycznego. Dopiero wybory parlamentarne 4 czerwca 1989 r., nie w pełni jeszcze wolne, nazywane kontraktowymi miały zasadnicze znaczenie dla rozpoczęcia procesu transformacji w Polsce, a ordynacja wyborcza do Sejmu z 1991 r. ukształtowała Państwową Komisję Wyborczą w formie obowiązującej do dziś – jako organ stały, składającą się z dziewięciu sędziów powoływanych przez prezydenta.
Bezpodstawne zarzuty
Wobec zbliżających się wyborów do jednostek samorządu terytorialnego, wyznaczonych na 21 października i 4 listopada 2018 r. nie sposób nie odnieść się do wyborów w 2014 r. Zapisały się one, niestety, negatywnie w historii polskich elekcji. Rozgłaszano wobec nich zarzut, że zostały w masowej skali sfałszowane, co jest oczywiście nieuprawnione. Były one niewątpliwie uczciwe. Takie zdarzenia, jak awaria systemu informatycznego wydatnie opóźniająca datę ogłoszenia wyników wyborów, krytykowane rozwiązanie w postaci karty do głosowania jako broszury, wyjątkowo wysoki wynik wyborczy partii PSL, odmienny od przewidywanego w sondażach, jak też znacząca ilość głosów nieważnych, szczególnie do sejmików województw, spowodowało wówczas zmasowaną krytykę Państwowej Komisji Wyborczej, która w następstwie tych zdarzeń podała się do dymisji. Bezzasadność rozgłaszanych wówczas zarzutów o fałszerstwie wyborów potwierdził powołany przez Fundację im. Stefana Batorego zespół prawników, socjologów, politologów, który zbadał i przeliczył głosy w losowo wybranych obwodach głosowania, ustalając, że brak było jakichkolwiek podstaw do wysuwania tezy o fałszerstwach wyborczych. Około 70 proc. przebadanych głosów było nieważnych ze względu na brak zaznaczenia preferowanego kandydata (głosy puste, głównie do sejmików). Pozostałe zostały oddane na więcej niż jednego kandydata (tzw. głosy wielokrzyżykowe). Z kolei do dobrego wyniku partii PSL przyczyniło się umieszczenie tej partii na pierwszej stronie broszury.
W styczniu 2018 r. dokonano zmian w kodeksie wyborczym. Z tych najistotniejszych należy wymienić: odejście od systemu sędziowskiego w strukturze komisarskiej, a w przyszłości w samej PKW, zmianę systemu powoływania komisarzy i szefa Krajowego Biura Wyborczego, powołanie korpusu urzędników wyborczych, wprowadzenie kamer w lokalach wyborczych (z tego wymogu ustawodawca ostatecznie jednak zrezygnował), rozszerzenie uprawnień mężów zaufania, nowy sposób oddawania głosu na karcie wyborczej czy wprowadzenie dwóch rodzajów komisji obwodowych: do przeprowadzenia głosowania oraz do ustalenie wyników głosowania.
Wbrew niektórym opiniom zmiany te nie zwiększą istotnie transparentności wyborów, jako że transparentność ta i przejrzystość procedury wyborczej była dostatecznie zapewniona przez dotychczasowe przepisy. Wykazały to chociażby przeprowadzone w 2015 r. wybory do parlamentu oraz wybory prezydenckie. Z prawie 2 tys. protestów wyborczych, które rozpatrywał Sąd Najwyższy, tylko w ok. 50 dopatrzył się naruszenia prawa wyborczego, co oczywiście nie miało żadnego wpływu na generalny wynik wyborów.
Mężowie zaufania wiele mogą
Gwarancje dla rzetelnego liczenia głosów i ustalania wyników wyborów są w prawie wyborczym bardzo rozbudowane. Pełnomocnicy wyborczy mają prawo zgłaszać członków komisji wyborczych (jakkolwiek ich ustawowo określony skład daje nieuzasadnioną przewagę komitetom powołanym przez partie i ich koalicje), mężów zaufania do większości komisji wyborczych. Znacząco zwiększone zostały uprawnienia mężów zaufania w związku z obserwacją procesu głosowania, liczenia głosów i przekazywania protokołów wyborczych do komisji wyższego rzędu ( włączając w to PKW). W wyborach mają prawo uczestniczyć przedstawiciele organizacji międzynarodowych, a także krajowych, do których celów statutowych należy troska o demokrację, prawa obywatelskie i rozwój społeczeństwa obywatelskiego.
Przepisy kodeksu wyborczego przewidują ponadto zaskarżalność decyzji organów wyborczych podejmowanych w związku z wyborami do Państwowej Komisji Wyborczej, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Kto podzieli okręgi
Istotnym elementem procedury związanej z wyborami jest zasadność i sposób podziału gminy na okręgi wyborcze, dokonywany dotychczas przez rady gmin, a od 1 stycznia 2019 r. przez komisarzy wyborczych. Podział ten wpływa niewątpliwie na mechanizm działania formuły wyborczej ze względu na możliwą mechaniczną, ale też – czego wykluczyć nie można – świadomą deformację wyników wyborczych. Przykładem takiego zjawiska może być gerrymandering, czyli celowe kształtowanie okręgów wyborczych w taki sposób, aby przysporzyć korzyści wyborczych któremuś z ugrupowań biorących udział w wyborach. Państwowa Komisja Wyborcza w przewidzianych w kodeksie wyborczym terminach rozpatrywała wiele odwołań od postanowień komisarzy wyborczych rozstrzygających wnoszone przez wyborców skargi na ustalenia gmin w przedmiocie podziału na okręgi. Nie wydaje się, żeby te zakwestionowane postanowienia motywowane były względami politycznymi – wynikały raczej z braku doświadczenia niektórych komisarzy, powołanych do przeprowadzenia zbliżających się wyborów po raz pierwszy, a podejmujących swoje obowiązki w czasie stosunkowo nieodległym od wyborów do jednostek samorządu terytorialnego, które są najtrudniejszymi do przeprowadzenia ze wszystkich wyborów przewidzianych kodeksem wyborczym.
Styczniowa nowelizacja wprowadziła do kodeksu wyborczego instytucję Korpusu Urzędników Wyborczych powoływanych przez szefa Krajowego Biura Wyborczego. W samorządach powstało w związku z tym przeświadczenie o zdecydowanym ograniczeniu ich roli w organizacji wyborów i przekazaniu części obowiązków na rzecz członków nowo powołanego korpusu urzędników.
Państwowa Komisja Wyborcza odniosła się do tego stanowiska, wyjaśniając, że przepisy kodeksu wyborczego regulujące powyższe kwestie, w wyniku wskazanej wyżej nowelizacji zostały jedynie nieznacznie zmienione. Kodeks nadal zakłada doniosłą rolę samorządu terytorialnego wśród organizatorów wyborów, ponieważ zgodnie z powołanymi przepisami wójt, starosta i marszałek województwa zobowiązani są zapewnić obsługę i techniczno-materialne warunki pracy obwodowych i terytorialnych komisji wyborczych oraz – co jest szczególnie istotne i warte podkreślenia – wykonanie zadań związanych z organizacją i przeprowadzeniem wyborów odpowiednio na obszarze gminy, powiatu i województwa.
Organy samorządu terytorialnego powinny zatem wykonywać, tak jak dotychczas, zadania wyborcze we współpracy z urzędnikami wyborczymi, do czego wezwała Państwowa Komisja Wyborcza, doceniając dotychczasową rolę i zaangażowanie samorządu terytorialnego w organizację wyborów.
Decyzja premiera o wyznaczeniu terminu wyborów samorządowych uruchomiła kalendarium poszczególnych czynności wyborczych przeprowadzanych przez gminy, komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych, Krajowe Biuro Wyborcze i Państwową Komisję Wyborczą. Przebiegają one bez zakłóceń i w zgodzie z wyznaczonymi terminami.
Zbliżające się wybory do władz samorządowych, stanowić będą niewątpliwie trudny egzamin dla sprawdzenia obiektywizmu organów wyborczych, ich sprawności w działaniu i transparentności procedury wyborczej.
Autor jest przewodniczącym Państwowej Komisji Wyborczej, sędzią Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, byłym wiceprezesem Naczelnej Rady Adwokackiej
W środę kolejne publikacje w cyklu „Samorząd XXI wieku". Zapraszamy autorów do debaty.
