Prokurator generalny (udaje?) że nie zna prawa unijnego - Biernat i Kawczyńska o wniosku Ziobry do TK ws. SN

2 sierpnia 2018 r. Sąd Najwyższy wystąpił z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości, czy przymusowe przejście na emeryturę sędziów i inne naruszenia niezależności sądownictwa są zgodne z prawem UE. To doniosłe wydarzenie w trwającym od kilku lat poważnym kryzysie konstytucyjnym w Polsce. Sąd Najwyższy podjął próbę obrony przed podporządkowaniem go władzy ustawodawczej i wykonawczej, wnioskując, by TSUE wypowiedział się o unijnych standardach nieusuwalności sędziów jako elementu niezależności sądownictwa.

Czytaj też:

Ziobro do TK ws. zawieszenia przepisów ustawy przez Sąd Najwyższy

Ziobro wnioskuje do TK ws. zawieszenia przepisów nowej ustawy o SN

Krok SN wywołał duże zainteresowanie i sprowokował wiele wypowiedzi polityków, prawników i publicystów. Oceny są zróżnicowane, co nie może dziwić, ale także różny jest stopień znajomości materii, o której się wypowiadają poszczególne osoby i instytucje. Chodzi zwłaszcza o wiedzę o prawie unijnym.

Najnowszym wydarzeniem związanym z postanowieniem SN jest wniosek prokuratora generalnego do Trybunału Konstytucyjnego. W chwili pisania tych słów nie jest dostępny tekst wniosku, jedynie jego omówienie w komunikacie na stronie internetowej Prokuratury Krajowej. Stwierdza się w nim, że prokurator generalny, „stojąc na straży Konstytucji i całokształtu porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej (...), wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją treści normatywnych, wydobytych przez powiększony skład Sądu Najwyższego z art. 755 par. 1 kodeksu postępowania cywilnego oraz z art. 267 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej".

Wniosek prokuratora generalnego, tak jak się rysuje w świetle komunikatu, zasługuje na skomentowanie w różnych aspektach. Najbardziej uderza w nim brak prawidłowego uwzględnienia wymagań prawa unijnego.

To kolejny przykład praktyki wykorzystywania Trybunału Konstytucyjnego do „załatwiania" sporów politycznych albo kontrowersji prawnych, które powinny być rozstrzygane według innych, właściwych procedur. Praktyka ta polega na sztucznym formułowaniu ad hoc problemów konstytucyjnych, tak aby formalnie nadawały się do rozpoznania przez TK w ramach postępowania o zbadanie zgodności ustaw z konstytucją lub rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Efektem takich zabiegów są wyroki zawierające instrumentalnie skonstruowane, specjalnie „wyrzeźbione" dla doraźnych potrzeb sentencje zakresowe, interpretacyjne lub stwierdzające pominięcia ustawodawcze.

Znamienne, że owe sztucznie wykreowane sprawy były wnoszone do TK przez grupy posłów partii rządzącej (sic!) albo przez prokuratora generalnego. Charakterystycznymi przykładami takich praktyk są sprawy (zakończone lub w toku) dotyczące: obsady pierwszego prezesa SN oraz członków KRS (sygn. K 3/17, 5/17), sprawy dotyczące zastosowania przez prezydenta prawa łaski (K 7/17, K 8/17, Kpt 1/17, K 9/17), sprawa możliwości oceny prawidłowości wyboru sędziego albo prezesa czy wiceprezesa TK (K 10/17) oraz sprawa możliwości powołania się na klauzulę sumienia przy świadczeniu usług (K 16/17).

Jest niestety prawdopodobne w świetle dotychczasowej praktyki, że omawiana tu sprawa dołączy do powyższej, mało chwalebnej listy. TK zapewne uzna, iż wniosek PG nadaje się do merytorycznego rozpoznania. Efektem tego może być wyrok, w którym stwierdzi się np., że art. 755 kodeksu postępowania cywilnego w zakresie, w jakim zezwala na zawieszenie przepisów ustawy, jest niezgodny z konstytucją.

Ale to już było...

Kolejną wątpliwą kwestią jest poddanie kontroli TK art. 267 unijnego traktatu. Jeśli nie ma pomyłki w komunikacie Prokuratury Krajowej, to wynikałoby z niego, że TK miałby na wniosek PG kontrolować doniosły przepis pierwotnego prawa unijnego, będący podstawą współpracy sądów w UE i ujednolicania stosowania prawa, a także rozwoju ogólnych zasad prawa unijnego. Należy przypomnieć, że już w 2005 r. TK w wyroku K 18/04 orzekł o zgodności z konstytucją traktatu akcesyjnego oraz prawa unijnego przejętego za jego pośrednictwem do naszego porządku prawnego. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w powołanym wyroku wprost także o art. 234 TWE, będącym odpowiednikiem obecnego art. 267 TFUE.

Poddanie kontroli konstytucyjnej art. 267 TFUE byłoby więc zabiegiem chybionym, a poza tym niebezpiecznym dla polskiego członkostwa w UE. Nie ulega wątpliwości, że do ostatecznego interpretowania podstaw prawnych i zakresu procedury prejudycjalnej upoważniony jest wyłącznie TUE. Warto przypomnieć w tym kontekście o wynikających z art. 4 ust. 3 TUE obowiązkach państw członkowskich zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z prawa UE oraz powstrzymania się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii.

Nie wywoła skutków

Nie ulega wątpliwości, że głównym motywem wystąpienia przez PG z wnioskiem do TK jest zamiar zapobieżenia wydaniu przez TSUE wyroku prejudycjalnego. Tak więc, nie można wykluczyć, że z kolei TK wyda zarządzenie tymczasowe wstrzymujące wykonanie postanowienia SN. Gdyby tak się stało, to, pomijając ocenę takiego przedsięwzięcia w świetle prawa polskiego, należy wyraźnie stwierdzić, że nie wywoływałoby ono żadnych skutków w sferze prawa unijnego. W świetle utrwalonego orzecznictwa TSUE dotyczącego art. 267 TFUE, kompetencja każdego sądu państwa członkowskiego do skierowania pytania prejudycjalnego nie może być wyłączona lub ograniczona przez jakiekolwiek organy czy procedury krajowe. Wystarczy, przykładowo, przytoczyć fragment wyroku TSUE w sprawie C 689/13 Puligienica: „Sądy krajowe mają jak najszersze uprawnienie do wystąpienia do Trybunału o wykładnię przepisów prawa Unii wymagających zastosowania z ich strony, (....), przy czym uprawnienie to przekształca się w obowiązek sądów orzekających w ostatniej instancji, z zastrzeżeniem wyjątków sformułowanych w orzecznictwie Trybunału (...). Przepis prawa krajowego nie może stanąć na przeszkodzie – w zależności od przypadku – skorzystaniu przez sąd krajowy z tego uprawnienia".

Podobne stwierdzenia można znaleźć w wielu innych wyrokach TSUE, np. C 188/10 i C 189/10 Melki i Abdeli; C 173/09 Elchinov; C 283/16 M.S.; C 52/16 i C 113/16 SEGRO; C 5/14 Kernkraftwerke. W powołanym wyroku Melki i Abdeli TSUE stwierdził jednoznacznie: „Byłyby bowiem sprzeczne z wymogami wynikającymi z samej natury prawa Unii wszelkie przepisy obowiązujące w krajowym porządku prawnym oraz wszelka praktyka legislacyjna, administracyjna lub sądowa, powodujące ograniczenie skuteczności tego prawa poprzez odmowę przyznania sądowi, w którego kompetencji leży jego zastosowanie, uprawnienia do uczynienia, w momencie stosowania tego prawa, wszystkiego co niezbędne do pominięcia krajowych przepisów ustawowych stojących na przeszkodzie, nawet tymczasowo, pełnej skuteczności prawa Unii".

Polskie i nieściśle

W świetle przytoczonych wyroków staje się jasne, ze prokurator generalny nie bierze pod uwagę w swoim wniosku, że ocena postanowienia SN powinna być dokonywana na podstawie prawa unijnego, nie zaś polskiego. Owo pomijanie kluczowego dla oceny postanowienia SN unijnego aspektu zagadnienia uderza jeszcze bardziej przy analizie podstaw prawnych zawieszenia stosowania kilku przepisów ustawy o SN.

W komunikacie dotyczącym wniosku PG stwierdza się, że: „Sąd Najwyższy nie może przypisywać sobie kompetencji, które nie wynikają z obowiązującego prawa. A polskiemu porządkowi prawnemu w ogóle nie jest znana instytucja zawieszenia stosowania przepisów obowiązujących ustaw. Tymczasem Sąd Najwyższy w postanowieniu z 2 sierpnia 2018 r. nie tylko przyznał sobie kompetencję do udzielenia zabezpieczenia na podstawie art. 755 par. 1 k.p.c., ale wręcz wykreował sprzeczny z konstytucją środek owego zabezpieczenia w postaci zawieszenia stosowania przepisów obowiązującej ustawy".

Cytat potwierdza, że PG ocenia omawiany aspekt postanowienia SN jedynie w świetle prawa polskiego, a i to nieściśle. Stosownie do art. 755 § 1 k.p.c. „sąd udziela zabezpieczenia w taki sposób, jaki stosownie do okoliczności uzna za odpowiedni". Nie wyklucza to zatem takiego środka, jaki zastosował SN, tj. czasowego zawieszenia stosowania kilku przepisów ustawy.

Rozwiązanie, jakie zastosował SN, można uzasadnić w świetle prawa polskiego, a okoliczność, że wcześniej takiego środka nie używano, nie ma tu znaczenia. Przede wszystkim jednak środek, jaki zastosował SN, należy oceniać w związku z prawem unijnym i orzecznictwem TS. Wynika to wyraźnie z uzasadnienia postanowienia SN, czego PG niestety nie chciał dostrzec. Ugruntowaną od kilkudziesięciu lat zasadą prawa unijnego jest obowiązek sądów państw członkowskich interpretowania prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym (wykładnia prounijna). Wystarczy przytoczyć kilka wyroków TSUE statuujących obowiązek takiej wykładni (14/83 von Colson; C-106/89 Marleasing; C-240/98 Océano; C-397/01 Pfeiffer; C-212/04 Adeneler). Zastosowanie środka tymczasowego należy zatem rozpatrywać łącznie na podstawie prawa unijnego i krajowego.

Sąd Najwyższy przytoczył w postanowieniu orzeczenia TSUE, które nakazywały sądom państw członkowskich zastosowanie środków tymczasowych przewidzianych w prawie krajowym dla zapewnienia pełnej skuteczności prawu unijnemu, albo nawet wykorzystanie środków nieprzewidzianych wprost w prawie państwa członkowskiego. Środki te mogą polegać także na czasowym zawieszeniu zastosowania norm prawa krajowego. Przykładowo, w przytoczonym już wyroku Melki i Abdeli TSUE orzekł: „Sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa Unii, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, w razie konieczności, z własnej inicjatywy nie stosując wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, także późniejszych, bez potrzeby zwracania się o ich uprzednie usunięcie w drodze ustawodawczej lub w ramach innej procedury konstytucyjnej ani oczekiwania na usunięcie wspomnianych przepisów".

Podobne tezy można znaleźć w innych orzeczeniach, zarówno wcześniejszych, jak i późniejszych. Omawianą tezę dotyczącą korzystania ze środków tymczasowych w postaci niewyrażonej wprost w prawie krajowym zawarł TSUE w wyroku C-213/89 Factortame: „Skuteczność prawa wspólnotowego zostałaby ograniczona także, gdyby norma prawa krajowego mogła uniemożliwić sądowi rozpatrującemu spór podlegający prawu wspólnotowemu zarządzenie środków tymczasowych w celu zapewnienia w pełni skuteczności przyszłego orzeczenia sądowego w przedmiocie istnienia dochodzonych uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego. Dlatego sąd, który w takich okolicznościach zarządziłby środki tymczasowe, gdyby nie stała temu na przeszkodzie norma prawa krajowego, zobowiązany jest nie zastosować tej normy".

Z kolei w wyroku C-432/05 Unibet TSUE orzekł: „Zasadę skutecznej ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa mających źródło w prawie wspólnotowym należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona istnienia w porządku prawnym państwa członkowskiego możliwości skorzystania ze środków tymczasowych polegających na zawieszeniu stosowania przepisów krajowych do czasu wydania przez właściwy sąd rozstrzygnięcia w przedmiocie ich zgodności z prawem wspólnotowym, jeżeli ich zastosowanie jest konieczne w celu zapewnienia całkowitej skuteczności przyszłemu orzeczeniu w przedmiocie istnienia uprawnień dochodzonych na podstawie prawa wspólnotowego".

Fałszywe przesłanki

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE, zapoczątkowanym w wyroku 106/77 Simmenthal, SN był uprawniony do pominięcia 734 zd. 2 i 3 k.p.c., jako przepisów uniemożliwiających zastosowanie środka tymczasowego przez sąd występujący z pytaniem prejudycjalnym.