Prof. Michał Kulesza – jeden z twórców reformy terytorialnej kraju – często powtarzał, że należy wprowadzić taką decentralizację, która wzmocni państwo. Miał na myśli nie tylko sprawniej działającą demokrację na poziomie lokalnym i regionalnym, ale również bardziej efektywne zarządzanie sprawami publicznymi oraz wzmocnienie rządu centralnego. „Jeśli rząd nie będzie musiał zajmować się szczegółowymi sprawami na poziomie lokalnym, to będzie mógł w większym stopniu zająć się strategicznymi wyzwaniami dla całego kraju" – mawiał Kulesza. W ten właśnie sposób podchodzę do decentralizacji.

Co z tą strategią?

W dobie europeizacji i globalizacji, wielu pojawiających się wyzwań i kolejnych kryzysów, pomyślność poszczególnych społeczeństw zależy w dużym stopniu od siły i sprawności ich państw narodowych. Nawet Unia Europejska nie chroni przed dysfunkcjami poszczególnych państw. Przeciwnie, kraje o słabszych administracjach i strukturach dyplomatycznych mają z reguły mniejsze szanse na skuteczne reprezentowanie interesów własnych społeczeństw na forum unijnym. To prawda, że nawet silne państwa nie są w stanie same w pełni uporać się z niektórymi problemami. Ale mogą skuteczniej na nie reagować, a także lepiej lobbować o dogodne dla siebie instrumenty europejskie.

Od wielu lat specjaliści zwracają uwagę na potrzebę poprawy zarządzania strategicznego polskiej administracji rządowej. Dotyczy to przede wszystkim umiejętności planowania strategicznego, jak i skutecznego wcielania tych planów w życie. Wprawdzie władze centralne przyjmują raz na jakiś czas strategie w różnych obszarach, ale bardzo słabo są one realizowane w praktyce. Poza działaniami legislacyjnymi brakuje instrumentów, jak również środków finansowych pozwalających na wdrażanie strategii w długim horyzoncie czasu.

Narzędziem, które jest stosunkowo rzadko stosowane, są wieloletnie plany inwestycyjne mające odpowiadać na najważniejsze problemy kraju. Pewnym wsparciem są programy realizowane w ramach unijnej polityki spójności. Należy jednak pamiętać, że nie obejmują one wszystkich stojących przed Polską wyzwań, a ponadto, będą one w najbliższych latach zapewne zmniejszały zakres finansowania. Takie przynajmniej są tendencje widoczne w Unii Europejskiej.

Przed rządem stoi zatem wyzwanie zbudowania krajowej polityki rozwoju, która najpierw będzie uzupełniać działania polityki spójności, a następnie w coraz większym stopniu będzie ją zastępować. Wśród spraw objętych tą polityką można wymienić wiele kwestii. Dla mnie największe znaczenie ma poprawa innowacyjności gospodarki i nauki, w tym w zakresie budowania krajowego przemysłu obronnego.

Kolejny program powinien przeciwdziałać efektom zmian klimatycznych, w tym niedoborom wody i pustynnieniu środowiska, budować przyjazną środowisku infrastrukturę komunikacyjną, zwłaszcza kolejową (np. by tiry przewozić pociągami), wspierać inwestycje energetyczne. Wreszcie potrzebny jest program stanowiący odpowiedź na starzenie się społeczeństwa oraz zmiany na rynku pracy wynikające z automatyzacji i sztucznej inteligencji.

Malejąca skłonność do regionalizacji

W ramach wzmacniania państwa należałoby z jednej strony wspierać ministerstwa lub urzędy centralne, np. struktury odpowiadające za politykę prowadzoną w UE. Poprawy wymaga koordynacja między różnymi agendami rządu a instrumentem w tej mierze mogą być wieloletnie programy rządowe w różnych obszarach.

Z drugiej strony celem powinno być wzmocnienie samorządu na poziomie gmin i województw, jak również usprawnienie kooperacji między administracją rządową i samorządową w regionach. W ramach debaty publicznej pojawiły się śmiałe plany „Zdecentralizowanej Rzeczpospolitej", czyli przeniesienia do województw dużej części kompetencji rządowych razem z radykalną decentralizacją finansów publicznych. Proponuje się wzmocnienie legislacyjnych uprawnień sejmików, jak również zmiany ustroju terytorialnego, m.in. powołania rządów i ministerstw regionalnych, senatów województw oraz kolegium wszystkich województw, które miałoby prawo inicjatywy legislacyjnej do parlamentu krajowego.

Tak radykalne reformy będą zapewne trudne do wprowadzenia. Nie tylko dlatego, że w przypadku niektórych potrzebna byłaby zmiana konstytucji.

Bez względu na to, jaka partia sprawowała władzę, każdy minister finansów starał się ograniczać finansowanie samorządów terytorialnych, nawet wówczas kiedy wykonywały one zadania rządowe. Dlatego przekazanie samorządom podatków dochodowych jako podatków własnych lub choćby zwiększanie tylko ich udziału we wpływach z podatków krajowych, jest trudne w realizacji. Ponadto zbyt duża decentralizacja kompetencji w niektórych obszarach może być ryzykowna, m.in. z uwagi na potrzebę utrzymywania odpowiednich standardów i gwarantowania świadczeń finansowych dla wszystkich obywateli. Takie działania mogłyby prowadzić do różnic regionalnych, trudności w zarządzaniu całością kraju, a tym samym przyczyniać się do osłabienia państwa.

Warto zauważyć, że niemal we wszystkich krajach UE maleje ostatnio skłonność do regionalizacji, a te, które przez dłuższy okres podążały w tym kierunku, teraz starają się recentralizować zarządzanie (tak jest m.in. we Włoszech). Politycy prawicowi obawiają się najczęściej scenariusza katalońskiego lub szkockiego, z kolei lewicowi chcą konsolidować władzę fiskalną w sytuacji narastającego długu publicznego lub gwarantować równe usługi publiczne w skali całego państwa.

Samorząd wojewódzki niech dba o rozwój

Dlatego proponuję skromniejszy zakres decentralizacji, który uzyska większe szanse na konsensus głównych sił politycznych. Popieram postulat Zdecentralizowanej Rzeczpospolitej, aby samorząd województwa zajął się polityką rozwoju. Przykładowo może wdrażać niektóre działania wieloletnich programów rządowych. Ośrodkiem koordynacji tych działań w województwach mogą zostać wojewodowie.

Jeśli decydenci polityczni zgodzą się na to, aby samorządowe województwa mogły realizować także własną, regionalną politykę rozwoju, to powinny mieć na to środki finansowe, na przykład uzyskać większy udział we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych.

Należy także wzmacniać gminy, które w świetle konstytucji stanowią najważniejszy szczebel samorządu. Można tworzyć zachęty do konsolidacji mniejszych gmin, aby zwiększać ich potencjał. Ponadto rząd powinien przekazywać środki finansowe adekwatne do rzeczywistego zakresu zlecanych gminom zadań.

Podstawowym problemem przy przeprowadzaniu reform wzmacniających państwo jest stosunek do nich ze stronnych głównych sił politycznych. Źle by się stało, gdyby te idee stały się wiodącym tematem rywalizacji wyborczej między opozycją a rządem. Silna polaryzacja na scenie politycznej mogłaby na długie lata utrudnić wprowadzenie rozsądnej decentralizacji. Bardziej rewolucyjne propozycje decentralizacyjne są chyba skazane na porażkę nawet bez takiej awantury politycznej.

Tomasz Grzegorz Grosse był współpracownikiem Michała Kuleszy w okresie reformy terytorialnej kraju

Artykuł wyraża osobiste poglądy autora, a nie instytucji, z którymi jest związany