Instytucje Europy nie uratują

Są już mocne podstawy do podtrzymania tezy, że próba pokryzysowej naprawy projektu europejskiego będzie wiodła przez pogłębioną integrację strefy euro. Porozumienie na osi Paryż–Bonn ogranicza się jednak, jak do tej pory, do propozycji instytucjonalnej rozbudowy lub domknięcia już istniejących elementów projektu europejskiego. Unia bankowa z gwarancją depozytów, wspólny paneuropejski produkt bankowy, niewielki budżet dla strefy euro, minister finansów dla strefy euro, przekształcenie Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego (ESM) w Europejski Fundusz Walutowy – wszystkie te elementy rozbudowy instytucjonalnej mają być projektami otwartymi dla krajów Unii niebędących członkami strefy euro. To dla nas dobra wiadomość. Niech rządy, które nie chcą pogłębiać instytucjonalnej integracji w Europie, tłumaczą się z tego przed własnymi obywatelami.

Jednak tak naprawdę kwestia rekonstrukcji projektu europejskiego nie ogranicza się przecież do izolowanych zmian instytucjonalnych. Powołanie nowych instytucji nie sprawi, że projekt zjednoczonej Europy zyska aplauz eurosceptyków.

Euro bez konwergencji

Istota problemu z europejską integracją sprowadza się bowiem do tego, że w latach 1999–2014 w grupie 12 krajów, które przystąpiły do strefy euro (od razu lub z opóźnieniem), nie odnotowano realnej konwergencji mierzonej rozpiętością dochodów. Wręcz przeciwnie: na linii Północ–Południe różnice się powiększyły. Luka dochodowa między Grecją a średnią dochodu w strefie euro jest szersza. W przypadku Hiszpanii i Portugalii pozostała w zasadzie bez zmian. Na integracji monetarnej nie skorzystali też Włosi. I właśnie brak realnej konwergencji skłonił mnóstwo ludzi do stawiania pytań o opłacalność i sens projektu wspólnego europejskiego pieniądza.

To tu pożywkę znalazł silny nurt politycznego populizmu, który na sztandary wpisał hasło wystąpienia ze strefy euro. I stąd płynie merytorycznie ubogi nurt dyskursu ekonomicznego, gdzie głównym obwinionym za utratę konkurencyjności stał się przewartościowany kurs walutowy. Własna waluta, możliwość jej dewaluacji, jest w tym myśleniu instrumentem odzyskania trwałej konkurencyjności, zwiększenia dynamiki wzrostu gospodarczego i tym samym szybkiej realnej konwergencji dla krajów niekonkurencyjnych.

Na bazie realnych, trudnych do zakwestionowania faktów powstały więc dwie przeciwstawne narracje. Pierwsza widzi ratunek dla strefy euro głównie w instytucjonalnej rozbudowie i pogłębieniu mechanizmów wspólnotowych. Druga twierdzi, że systemowy błąd wpisany w konstrukcję obszaru wspólnego pieniądza przekreśla możliwość konwergencji i dlatego trzeba ten projekt zamknąć poprzez „uporządkowaną dekompozycję".

Ani jedna, ani druga skrajność nie są skutecznym lekarstwem na chorobę toczącą dziś europejski projekt. Instytucje są z pewnością ważne. Np. niezależny ESM, przekształcony w Europejski Fundusz Walutowy, może nie tylko utrudnić powtórkę z kryzysu finansowego, ale też mógłby wesprzeć rozwój produktywnych inwestycji. Ale zmiany instytucjonalne nie usuwają głównych przeszkód na drodze do realnej konwergencji. Tym bardziej nie dokona tego „uporządkowana dekompozycja".

Kłopot z rozbudową instytucjonalną jest taki, że dzisiejszy problem ze zróżnicowaniami dochodowymi w strefie euro można konsekwentnie rozwiązać tylko poprzez federalizm, którego immanentną cechą są transfery z obszarów bogatszych do uboższych. Na to jednak nie ma zgody politycznej zamożniejszych krajów strefy euro. Trzeba też pamiętać, że wewnątrzunijne transfery to tylko 1,6 proc. skumulowanego PKB UE. W USA sięgają one 8,4 proc. PKB, nie likwidując gigantycznych różnic międzystanowych. Droga do unii fiskalnej w Europie, mierzona konkretnym przepływem pieniędzy podatników od bogatszych do biedniejszych, jest nie tylko odległa, ale i nie gwarantuje szybkiego sukcesu. Instytucjonalna rozbudowa strefy euro, unikająca nazwania federacją przystanku końcowego, to za mało na dzisiejsze bolączki Europy.

Przyczyny, dla których w czasie kilkunastu lat działania wspólny pieniądz nie doprowadził do przyspieszenia konwergencji w strefie euro, są złożone. Po pierwsze, z tych 18 lat istnienia projektu prawie połowa przypadła na czas największego powojennego światowego kryzysu gospodarczego, który bezlitośnie obnażył tolerowaną latami niekonkurencyjność niektórych krajów. Po drugie, dały o sobie znać z pewnością braki instytucjonalne projektu, jego słabości, które teraz próbuje się właśnie, nie bez oporów przecież, sztukować. Po trzecie jednak – i moim zdaniem najważniejsze – z całą mocą ujawniły się strukturalne bariery gospodarki, przekładające się na nikły wzrost produktywności. W przypadku najsłabszych, najmocniej dotkniętych kryzysem, krajów strefy euro te strukturalne słabości były jeszcze wzmacniane poprzez niskiej jakości autonomiczną politykę gospodarczą.

Obiektywne słabości

Jakie są te najważniejsze strukturalne problemy gospodarki europejskiej? Do roku 2030 „rdzenna" ludność Europy w wieku produkcyjnym skurczy się o 4 proc., czyli o 14 mln, a do 2050 o 12 proc., czyli o 42 mln. Jesteśmy starzejącym się społeczeństwem, o niskiej aktywności zawodowej kobiet i ludzi w wieku dojrzałym. W 2013 r. mieliśmy w Europie tylko 35 proc. aktywnych ekonomicznie ludzi w wieku 55–74 lata, a równocześnie od lat 70. średnia długość życia wzrosła tu o ponad dziewięć lat. Towarzyszyło temu skrócenie średniego efektywnego wieku przejścia na emeryturę o sześć. Z takimi trendami społeczno-demograficznymi Europa daleko nie zajedzie.

Nie zdoła ich odwrócić zdecentralizowana, nieraz kosztowna, polityka pronatalistyczna, prowadzona z umiarkowanym powodzeniem na szczeblach krajowych. Mówiąc wprost: nasze 500 zł na dziecko przeniesione na szczebel paneuropejski i fundowane z budżetu Unii (co zostało nawet wpisane do programu rządzącej w Polsce partii) demografii nie odwróci. Europa bez imigrantów sobie nie poradzi. Budowanie administracyjnych barier hamujących napływ imigracji uniemożliwi odbudowę jednego z głównych czynników wzrostu potencjału europejskiej gospodarki, jakim jest topniejący zasób pracy. I niech nas nie zmylą aktualne wysokie wskaźniki bezrobocia w niektórych krajach Unii. To wynik kryzysu, który widać w podstawowych wskaźnikach makro. Ale nawet absorpcja wszystkich dzisiejszych bezrobotnych w UE, posunięta do szacowanej średnio na 6 proc. naturalnej stopy bezrobocia, nie zdoła trwale odwrócić długoterminowych trendów demograficznych.

Ludzie starsi, kobiety i bezrobotni powinni powiększyć zasób pracy w Europie. I regulacje w tym zakresie leżą całkowicie w kompetencjach lokalnych rządów. Bruksela tego nie załatwi. Ale tego problemu nie rozwiązuje się poprzez ryglowanie lokalnych rynków pracy, bo większość krajów europejskich – poza chwalebnymi wyjątkami Niemiec, Danii i Holandii – cierpi na strukturalne niedopasowanie popytu do podaży na rynku pracy. Zamykając europejski rynek pracy przed imigrantami, nie rozwiążemy kwestii lokalnego bezrobocia. Potęgujemy natomiast problemy wynikające z trendów demograficznych. To droga donikąd.

Brak rąk do pracy w połączeniu z relatywnie małymi inwestycjami (inwestycje nie mogą rosnąć przy tak dużej systemowej niepewności) oznacza skurczenie się potencjalnego europejskiego PKB w tempie zbliżonym do 10 proc. już w perspektywie najbliższej dekady. Dla zaspokojenia aspiracji utrzymania dzisiejszej pozycji w świecie (25 proc. globalnego PKB) Europa potrzebuje inwestować nie mniej niż 550 mld EUR rocznie i stworzyć minimum 20 mln nowych miejsc pracy. Mamy z czego inwestować, bo zasób kapitału w Europie jest duży, a do odzyskania wyników sprzed kryzysu sporo nam brakuje. Produkcja jest wciąż o ok. 15 proc. poniżej trendu przedkryzysowego. Luka popytowa szacowana jest na ponad 2 proc. europejskiego PKB. Poziom PKB na głowę w ujęciu parytetu siły nabywczej w kontynentalnej Europie dopiero zbliża się do poziomu sprzed kryzysu.

Europa musi otworzyć się na import pracowników. A jedyna droga do wzrostu popytu inwestycyjnego wiedzie przez zniesienie systemowego ryzyka dla europejskiego projektu. Migracja sprzyja wzrostowi gospodarczemu. Trwałość projektu eliminuje ryzyko polityczne dla inwestorów. Europa musi jednak zadbać – inaczej niż dotąd – o asymilację ludności napływowej i jej przystosowanie do potrzeb miejscowych rynków pracy. Musi też zadbać o znaczące podniesienie migracji wewnątrzunijnej. Dziś ten przepływ jest śmiesznie niski. Nie przekraczał w 2012 r. 0,35 proc. populacji. Po ostatniej fali uchodźców ten wskaźnik statystycznie zapewne wzrośnie, ale wciąż będzie odbiegał od obrazujących mobilność wskaźników migracji między stanami w USA (2,2 proc. populacji); kantonami w Szwajcarii (1,7 proc.) czy przemieszczeniami między landami w Niemczech (1,4 proc.).

Wielki kryzys migracyjny był okazją do podjęcia kluczowych dla Europy wyzwań. Zamiast tego stał się nacechowanym negatywnymi emocjami sporem o podział kwot uchodźców. Europa wbrew obiegowym opiniom ma bardzo wysoki poziom heterogeniczności. Nieporozumienia biorą się z nagłaśniania problemów związanych ze skupiskami emigracyjnymi. To one zdominowały opinię publiczną i przyczyniły się do rozbudzenia strachu i wzrostu znaczenia ksenofobicznych ruchów. Ale demografii nie da się zakrzyczeć.

Potrzeba mądrych rządów

Jeśli konwergencji nie gwarantują same zmiany instytucjonalne, ani tym bardziej „pokojowa dekompozycja" strefy euro, to co mogłoby ją przyspieszyć? Jest kilka kluczowych dla podniesienia europejskiej konkurencyjności obszarów.

1. Reformy o charakterze podażowym, które mogą zostać wdrożone tylko na szczeblach lokalnych. Bruksela niewiele pomoże przy odbiurokratyzowaniu krajowych gospodarek. Podatki – przypomnijmy – są i powinny pozostać domeną ustawodawców krajowych. Podobnie jak zapewnienie elastyczności lokalnych rynków pracy i wykorzystanie zasobów pracy.

2. Bruksela ma pewną rolę do odegrania przy dokończeniu procesu ujednolicania i integrowania lokalnych rynków. Dotyczy to głównie usług, w tym coraz ważniejszych dla cyfrowej gospodarki usług finansowych.

3. Na tym etapie rozwoju, na jakim jest dziś Unia, podniesienie produktywności nie uda się bez wzięcia pod lupę sektora publicznego. Wystarczy uświadomić sobie, że jego waga w skumulowanym PKB kontynentu sięga dziś aż 26 proc., przy publicznych transferach, które stanowią dodatkowo 22 proc. PKB. Blisko połowa PKB Unii przechodzi przez sektor publiczny, którego produktywność sukcesywnie spada. Żebyśmy nawet stawali na głowie, podnosząc konkurencyjność europejskiego sektora prywatnego, całej gospodarki europejskiej nie poderwiemy do lotu, nie naruszając dobrze strzeżonych interesów kolosa, jakim jest sektor publiczny. To też zadanie głównie lokalnych rządów, nie dla Brukseli.

4. Europa potrzebuje całkowitego otwarcia na handel międzynarodowy. Bez handlu wewnątrzunijnego jej udział w globalnym handlu towarowym i usługach komercyjnych sięga 13 proc., więcej niż Chin, Japonii czy USA. Tego potencjału nie wolno zmarnować. Handel z zewnętrznymi partnerami jest antycykliczny i wychodzi na zdrowie gospodarkom europejskim o zdywersyfikowanych rynkach eksportowych, co widać po przykładzie Niemiec. Rozwój handlu zewnętrznego Unii to, zwłaszcza po wyborach w USA, wielki problem. TTIP już nie odżyje, a protekcjonizm jest w ostrym natarciu.

Po piąte wreszcie, dla powodzenia europejskiego projektu potrzebne są nakierowane na przyszłość inwestycje. Chodzi o innowacje, edukację, infrastrukturę, znaczący spadek zużycia energii, który pociągnie za sobą obniżkę niekonkurencyjnych dziś europejskich cen jej nośników. Każda z tych kategorii inwestycji powinna być wspierana przez fundusze unijne. Ale efektywność wykorzystania funduszy przyznanych w ramach zatwierdzonych przez Brukselę projektów zależy od lokalnych dysponentów.

Jeśli ktoś wierzy w sens – również ten ekonomiczny – projektu europejskiego, którego konsekwencją powinna być realna konwergencja między jego uczestnikami, nie może abstrahować od doświadczeń kilkunastu lat działania strefy euro. Niwelowanie zróżnicowań nie nastąpi samoistnie ani po rozbudowie instytucjonalnej (jeśli będzie ona tak niekonsekwentna jak dotąd, bo poddana politycznym limitom), ani tym bardziej po powrocie do spirali konkurencyjnych dewaluacji.

Naprawa projektu europejskiego to przede wszystkim naprawa złych krajowych polityk gospodarczych prowadzących do utraty konkurencyjności. Ten projekt nie może się udać przy samobójczych przedsięwzięciach forsowanych przez rządy w imię utrzymania popularności. A Bruksela odgrywać przy tym może jedynie pomocniczą, choć zarazem kluczową, rolę w projektowaniu i przezwyciężaniu obiektywnie występujących strukturalnych barier rozwoju.