Jak zmienić procedurę administracyjną - sędzia NSA Zbigniew Kmieciak

Rz: Przewodniczy pan zespołowi, który ponad dwa lata pracował nad projektem poważnych zmian w procedurze administracyjnej. ?Chce pan rewolucji w kodeksie ?postępowania administracyjnego?

Zbigniew Kmieciak: Odpowiadając na to pytanie, sam zapytam: czy to, co wypracowano w czasach cesarza Franciszka Józefa, czyli rozwiązania wyznaczające schemat dzisiejszej procedury administracyjnej, ma jeszcze rację bytu? ?Czy rozwiązania te sprawdzają się w warunkach państwa administracyjnego, obarczonego ponad miarę zadaniami publicznymi i uwikłanego w rozwiązywanie ?w wielkiej skali coraz bardziej złożonych problemów?

Chce pan powiedzieć, że obecna procedura administracyjna nie przystaje do realiów państwa XXI wieku?

Uważam, że kurczowe trzymanie się ukształtowanych w innych realiach ustrojowych, gospodarczych i kulturowych idei i konstrukcji zaburza rozwój systemu prawnego, a w konsekwencji sprzyja jego zakonserwowaniu i zamknięciu na innowacyjność. Tę postawę reprezentowaną przez część polskiej doktryny można wytłumaczyć zrozumiałą skądinąd chęcią powielania w kolejnych wydaniach komentarzy i podręczników akademickich tych samych, znanych od lat treści i nadania im charakteru „prawd niezmiennych".

Wyłania się jednak pytanie, czy rozwiązania, które stworzono dawno temu, przystają do wyzwań współczesności. ?Jestem przekonany, że im dłużej będziemy zwlekali z modernizacją procedury administracyjnej, tym większe będzie ryzyko rewolucji wymuszonej koniecznością szybkiego dostosowania jej do standardów europejskich i zmieniających się dynamicznie potrzeb społecznych. Zasadniczym problemem jest według mnie zrekompensowanie niedogodności wynikających z systemu 2 + 2 (dwóch instancji administracyjnych i dwóch instancji sądowoadministracyjnych) rozwiązaniami pragmatycznymi, czyli takimi, które redukowałyby rozliczne uciążliwości dotykające jednostki i samego aparatu administracyjnego. Chodzi przede wszystkim o wyeliminowanie zbędnej mitręgi biurokratycznej towarzyszącej załatwianiu prostych spraw oraz ograniczenie czasu, a przez to i kosztów, postępowań administracyjnych.

Dodam, że koncepcja reformy spotkała się z jednoznacznie przychylnym przyjęciem na posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego 7 lipca. To pokazuje, że praktyka widzi potrzebę zmian.

Czy propozycja zakłada odejście ?od dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego?

Nie da się tego zrobić, ponieważ art. 78 Konstytucji RP determinuje określony standard ochrony. Można jednak uelastycznić, zmodyfikować – w granicach wyznaczonych tym uregulowaniem – koncepcję postępowania odwoławczego, dopuszczając w kodeksie postępowania administracyjnego wiele wariantów czy też trybów ochrony oraz dostosowując ich założenia do charakteru załatwianych spraw. Pilnym zadaniem jest zwłaszcza ?zerwanie z niepokojącą praktyką kasacyjnego orzekania przez organy odwoławcze, co powoduje, że sprawy krążą?w obrębie instancji administracyjnych, ?i nadanie realnego znaczenia zasadzie reformatoryjnego orzekania ?(obecnie jest ona czystą fikcją). ?Regulacja kodeksowa – nie tylko?w odniesieniu do postępowania odwoławczego – stała się nazbyt sformalizowana, sztywna, najeżona przesadną ilością gwarancji.

Zbyt wieloma gwarancjami dla obywateli?

Wbrew pozorom, zbyt daleko idące i nierzadko nakładające się na siebie gwarancje (chociażby ochrony przed bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania) wcale nie służą dobrze prawom jednostki. Korzystanie z nich często przedłuża jedynie znacząco postępowanie, tworząc iluzję ochrony oraz generując niepotrzebne i kosztowne spory z administracją.

Skoro nie da się osiągnąć celu poprzez eliminację jednej instancji administracyjnej, ?to jak to zrobić? Jak uelastycznić procedurę, ?a w konsekwencji przyspieszyć załatwienie sprawy?

Środków umożliwiających osiągnięcie tego celu jest wiele. Najważniejszym wydaje się wprowadzenie – jako zasady – postępowania uproszczonego w sprawach określonych w ustawach prawa materialnego. Reżim ten znany jest rozmaitym systemom prawnym, m.in. procedurze niemieckiej, amerykańskiej i chorwackiej. W postępowaniu, o którym mowa, nie obowiązują sztywne reguły dowodzenia. Strona składa zwykle wniosek na urzędowym formularzu, wypełniając stosowne rubryki i załączając odpowiednią dokumentację. Organ korzysta też z danych zawartych w ewidencji urzędowej. W razie upływu terminu przewidzianego na załatwienie sprawy i braku pisemnej decyzji do obrotu wchodzi milczące, pozytywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie. W tym trybie powinny być załatwiane np. sprawy zasiłków z pomocy społecznej lub dodatków mieszkaniowych. Często tego typu sprawy ciągną się miesiącami i latami, by później trafić na drogę postępowania sądowoadministracyjnego i – przy uwzględnieniu skargi – wrócić do organu administracji. Znacząco rośnie wówczas ryzyko eskalacji sporów jednostki z administracją.

Które oznaczają też gigantyczne koszty...

Prawdopodobnie nie zdajemy sobie sprawy z tego, jak wielkie. Zakładamy, że ustawodawca będzie stopniowo rozszerzał listę spraw zakwalifikowanych pierwotnie do załatwiania w trybie uproszczonym, co pozwoliłoby przetestować nowe rozwiązania.

Ale rozumiem, że obywatel niezadowolony z załatwienia takiej sprawy będzie miał jakiś tryb zaskarżenia?

Przysługiwać mu będzie odwołanie, a potem skarga do sądu. Nie dotyczyłoby to przypadku wyraźnego zrzeczenia się przez stronę prawa do wniesienia odwołania. Wtedy decyzja stawałaby się ostateczna z dniem złożenia oświadczenia w tym przedmiocie, a tym samym i wykonalna. Posunięcie to eliminowałoby wszakże możliwość wniesienia skargi do sądu (zasada: „coś za coś").

Czyli z jednej strony dajemy obywatelom korzyść w postaci szybkiego załatwienia sprawy, ale wymagamy od nich pewnej dyscypliny.

Tak, gwarantujemy, że sprawy będą załatwiane szybko i w sposób mało uciążliwy dla jednostki, ale jednocześnie dyscyplinujemy w rozsądnych granicach zachowania strony.

Jest pan pewien, że polskie społeczeństwo jest gotowe na takie rozwiązanie?

Obywatel musi mieć świadomość skutków swoich zachowań. Powinny jednocześnie istnieć mechanizmy zapobiegające nadużywaniu uprawnień procesowych?i sprzyjające korzystaniu z nich w sposób przemyślany, zgodnie z celem danej regulacji (tak pojmuję ideę „państwa obywatelskiego"). Warto pamiętać o tym aspekcie problemu, tj. edukacyjnej funkcji prawa.

Kwestią, która bardzo wpisuje się w temat odpowiedzialnego obywatela w postępowaniu administracyjnym, jest problem kosztów. Pojawił się pomysł, żeby obciążać nimi częściowo strony, co pozwoliłoby m.in. wyeliminować wszczynanie kosztownych sporów o pietruszkę. Ten pomysł upadł. Dlaczego?

W toku prac zespołu zastanawialiśmy się nad uregulowaniem na nowo w kodeksie kwestii opłat i kosztów postępowania. Ostatecznie od tego pomysłu odstąpiliśmy. Wprowadzenie takich rozwiązań, w szczególności w postaci opłat związanych z wnoszeniem środków zaskarżenia oraz wniosków dotyczących trybów nadzwyczajnych, wymagałoby bowiem ustanowienia systemu zwolnień i ulg. To z kolei rodziłoby ryzyko dodatkowej mitręgi biurokratycznej i powstawania nowych, pobocznych sporów sądowych w wyniku kwestionowania postanowień odmownych ?w tym przedmiocie.

Sprawa o koszy byłaby kosztowniejsza ?od samych kosztów?

Dlatego zrezygnowaliśmy z tego rozwiązania. Warto zasygnalizować, że w niektórych państwach postępowanie administracyjne jest wolne od opłat. Musimy wobec tego respektować uznane standardy europejskie, poszukując innych sposobów dyscyplinowania stron i zapobiegania nadużywaniu przez nie praw procesowych.

Jakich?

Zaproponowaliśmy np. powrót do konstrukcji ukształtowanej rozporządzeniem prezydenta RP z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym odmowy rozpatrzenia odwołania co do meritum w sytuacji, gdyby nowe twierdzenia pozostawały w oczywistej sprzeczności z celem postępowania bądź gdyby obowiązujące przepisy stanowiły ?o obowiązku przedstawienia wszystkich twierdzeń i żądań stron przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Zespół się nie obawia, że urzędnicy będą ?go nadużywać?