Czas służebnej administracji

Konstytucja biznesu zawiera szereg rozwiązań tworzących stabilne i wiarygodne ramy prawne dla prowadzenia w Polsce działalności gospodarczej i stymulujących przyszłe inwestycje.

Aktualizacja: 26.06.2017 21:31 Publikacja: 26.06.2017 21:23

Czas służebnej administracji

Foto: 123RF

Na końcowym etapie znajdują się prace nad konstytucją biznesu, czyli nad pakietem ustaw reformujących ramy prawne dla podejmowania, wykonywania i kończenia działalności gospodarczej w Polsce. W skład konstytucji biznesu – które to określenie jest zresztą formalnie używane w tych ustawach i ma się stać pojęciem prawnym – wchodzą następujące ustawy (obecnie ich projekty):

- Prawo przedsiębiorców;

- o rzeczniku przedsiębiorców;

- o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz o Punkcie Informacji dla Przedsiębiorców;

- o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym;

- o uchyleniu ustawy o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Wymienione ustawy zastąpią obecnie obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne, w tym zwłaszcza ustawę z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Potrzeba bezpieczeństwa

Ustawy z pakietu konstytucji biznesu zawierają zespół zasad i reguł prawnych, które z jednej strony normują sposoby postępowania przedsiębiorców w obrocie gospodarczym, w tym ich prawa i obowiązki, zaś z drugiej strony determinują zachowania podmiotów administracji publicznej wobec przedsiębiorców. Proponowane regulacje oparte są na kilku podstawowych wartościach, które wynikają z przepisów Konstytucji RP, takich jak wolność działalności gospodarczej, praworządność działania organów państwa, pewność prawa i bezpieczeństwo prawne, niedyskryminacja oraz równe traktowanie. Tworzą one aksjologiczny filar konstytucji biznesu i przenikają wszystkie szczegółowe rozwiązania (przepisy) prawne tam zawarte.

Na szczególną uwagę zasługuje pewność prawa i bezpieczeństwo prawne, jako że są to dla przedsiębiorców wartości szczególnie cenne i mocno przez nich pożądane. Pewność prawa polega na możliwości przewidywania przez przedsiębiorcę tego, jakie będą dla niego skutki prawne określonych faktów, w tym jego własnych działań lub zaniechań (T. Spyra, 2006; T. Gizbert-Studnicki, 2009). Jest ona tym większa, im prawo jest bardziej jasne i stabilne (trwałe), zarówno w fazie jego stanowienia, jak i stosowania. Z kolei bezpieczeństwo prawne przedsiębiorców to ogół pozytywnych następstw pewności prawa (H. Filipczyk, 2013). Badania empiryczne pokazują, że brak dostatecznej pewności prawnej oraz warunkowanego nią bezpieczeństwa prawnego – implikowany częstymi zmianami przepisów oraz brakiem konsekwentnej i jednolitej polityki ich stosowania – negatywnie wpływa na decyzje inwestycyjne i biznesowe przedsiębiorców, zniechęcając ich do inwestowania (A. Dixit, R. Pindyck, 1994; M.J. Brennan, E.S. Schwartz, 1982). Powyższa uwaga jest również aktualna w odniesieniu do przedsiębiorców w Polsce: wielu ekonomistów kategorycznie stwierdza, że tym, co obecnie powstrzymuje firmy od aktywniejszego inwestowania i rozwijania działalności gospodarczej w Polsce, jest utrzymująca się niepewność co do tego, jaką treść będzie miało przyszłe prawo oraz w jaki sposób będzie ono interpretowane i stosowane przez administrację publiczną (K. Opolski, 2017).

Konstytucja biznesu, w tym zwłaszcza stanowiąca jej centralny element ustawa – Prawo przedsiębiorców, zawierają bardzo wiele nowatorskich i wyrafinowanych instytucji prawnych mających na celu zwiększenie pewności prawa i poczucia bezpieczeństwa prawnego wśród prowadzących działalność gospodarczą. Instytucje te mają podnieść poziom zaufania przedsiębiorców do polskiego ustawodawcy oraz do podmiotów administracji publicznej stosujących prawo, a jednocześnie są przejawem zaufania państwa do przedsiębiorców, że działają oni zgodnie z prawem i uczciwie oraz sami najlepiej wiedzą, jakie decyzje biznesowe są dla nich optymalne.

Ważne narzędzia

Zwiększeniu pewności i bezpieczeństwa prawnego mają służyć przepisy ustawy – Prawo przedsiębiorców regulujące zasady opracowywania projektów aktów normatywnych z zakresu prawa gospodarczego (rozdział 6 Pp). Przesądzają one jednoznacznie, że przed rozpoczęciem prac nad projektem aktu normatywnego określającego zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej należy dokonać oceny jego przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych, w tym oceny wpływu na mikroprzedsiębiorców oraz małe i średnie firmy oraz analizy jego zgodności z przepisami Pp, tak aby nie wprowadzać niespójności w systemie prawnym. Istotne jest także dążenie do nienakładania nowych obowiązków administracyjnych na przedsiębiorców, zwłaszcza z sektora MSP, a jeżeli nie jest to możliwe, starać się, by ograniczyły się one wyłącznie do takich, które są konieczne do osiągnięcia zakładanych celów. Wszystkie rządowe projekty aktów normatywnych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej mają być kierowane do konsultacji publicznych (z pewnymi wyjątkami, np. w sprawach pilnych), zaś na wniosek rzecznika przedsiębiorców będą podlegać ocenie ich funkcjonowania, sporządzonej przez właściwe organy, co ma być podstawą do dalszych decyzji legislacyjnych.

Z kolei zwiększeniu wśród przedsiębiorców pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego w fazie jego stosowania przez administrację publiczną mają służyć interpretacje indywidualne, objaśnienia prawne oraz utrwalona praktyka interpretacyjna (rozdział 3 Pp). Interpretacje indywidualne to dokonywane na wniosek przedsiębiorcy urzędowe wyjaśnienia co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów prawa, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę innej niż podatki daniny lub opłaty publicznej, w tym składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Taka urzędowa interpretacja, która może dotyczyć stanu faktycznego już zaistniałego lub zdarzeń przyszłych, będzie miała taki skutek, że przedsiębiorca nie może być obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji, ani daninami w wysokości wyższej od tych, które z niej wynikają.

Taki sam korzystny dla przedsiębiorców skutek mają też wywoływać pozostałe dwa instrumenty. W świetle Pp objaśnienia prawne to wydawane przez właściwych ministrów oraz przez inne właściwe organy wyjaśnienia przepisów regulujących wykonywanie działalności gospodarczej, dotyczące praktycznego ich stosowania i mające na celu zapewnienie ich jednolitej interpretacji. Natomiast w pojęciu utrwalonej praktyki interpretacyjnej mieszczą się wyjaśnienia co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny lub opłaty publicznej, w tym składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, dominujące w interpretacjach indywidualnych wydawanych w takich samych stanach faktycznych oraz w takim samym stanie prawnym. W rezultacie, jeśli przedsiębiorca zastosuje się do objaśnień prawnych lub postąpi zgodnie z utrwaloną praktyką interpretacyjną, nie będzie go można obciążyć sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami ani też nałożyć danin w wysokości wyższej niż te, które z nich wynikają.

Budowanie zaufania

Ustawa Pp wyraźnie stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga te wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy. Analogicznie, jeżeli w postępowaniu pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, są one rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wypływ. W swoich działaniach wobec przedsiębiorców organy administracji publicznej mają się kierować zasadą zaufania, zakładając, że działa on uczciwie, zgodnie z prawem oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów, a przy tym organy te mają prowadzić swoje postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Organy te bez uzasadnionej przyczyny nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (rozdział 1 Pp).

W ustawie Pp znajdują się także bardzo rozbudowane przepisy ograniczające kontrole wśród przedsiębiorców oraz nakazujące prowadzić je w sposób respektujący uzasadnione interesy przedsiębiorców oraz nienaruszający ich zaufania do organów kontroli (rozdział 5 Pp).

Ze wszystkich powyższych przepisów ustawy Pp – niezależnie od ich wskazanej roli we wzmacnianiu pewności prawnej i bezpieczeństwa prawnego wśród przedsiębiorców – wyłania się obraz administracji publicznej służebnej wobec przedsiębiorców oraz responsywnej wobec artykułowanych przez nich potrzeb, co kontrastuje z jej dotychczasowym postrzeganiem jako zasadniczo ingerującej w wolność gospodarczą. Innymi jeszcze przejawami tej służebności mają być m.in. nakaz udzielania przedsiębiorcom informacji o warunkach podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej (w tym prowadzenie punktu informacji dla przedsiębiorcy) oraz istotne odformalizowanie urzędowych kontaktów administracji publicznej z przedsiębiorcami.

W podsumowaniu należy stwierdzić, że pakiet ustaw składających się na konstytucję biznesu tworzy stabilne i wiarygodne ramy prawne dla prowadzenia w Polsce działalności gospodarczej i będzie stymulować przyszłe inwestycje.

Tytuł i śródtytuły pochodzą od redakcji

Autor jest profesorem nauk prawnych, ekspertem ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych, radcą prawnym, członkiem kolegium Prokuratorii Generalnej RP. Autor kilkunastu monografii naukowych i ok. 200 innych prac naukowych, w tym kilkunastu artykułów opublikowanych w czasopismach z tzw. listy filadelfijskiej (JCR), cytowanych w światowej literaturze prawniczej.

Na końcowym etapie znajdują się prace nad konstytucją biznesu, czyli nad pakietem ustaw reformujących ramy prawne dla podejmowania, wykonywania i kończenia działalności gospodarczej w Polsce. W skład konstytucji biznesu – które to określenie jest zresztą formalnie używane w tych ustawach i ma się stać pojęciem prawnym – wchodzą następujące ustawy (obecnie ich projekty):

- Prawo przedsiębiorców;

Pozostało 96% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Kup teraz
Opinie Ekonomiczne
Witold M. Orłowski: Gospodarka wciąż w strefie cienia
Opinie Ekonomiczne
Piotr Skwirowski: Nie czarne, ale już ciemne chmury nad kredytobiorcami
Ekonomia
Marek Ratajczak: Czy trzeba umoralnić człowieka ekonomicznego
Opinie Ekonomiczne
Krzysztof Adam Kowalczyk: Klęska władz monetarnych
Opinie Ekonomiczne
Andrzej Sławiński: Przepis na stagnację