Z dniem 28 kwietnia 2017 r. w efekcie nowelizacji art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: „u.o.f.p.") przychody państwowych funduszy celowych tytułem zwracanych dotacji zostały uznane za niepodatkowe należności budżetowe. Wywołało to wątpliwości związane z przedawnieniem roszczeń Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON lub Fundusz). Stosownie bowiem do treści art. 66 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się kodeks cywilny, a jedną z jego regulacji jest art. 118 k.c. przewidujący obecnie sześcioletni termin przedawnienia.
Natomiast w myśl art. 67 u.o.f.p. do niepodatkowych należności budżetowych, a więc od 28 kwietnia 2017 r., również m.in. do należności PFRON z tytułu dotacji zwracanych przez niebędących przedsiębiorcami beneficjentów PFRON stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.). Jeden z przepisów tego działu – art. 70 § 1 ustanawia z kolei pięcioletni termin przedawnienia zobowiązań. W związku z brakiem w ustawie nowelizującej, tj. w ustawie z 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz.U. poz. 659) przepisów regulujących kwestie intertemporalne, pojawia się pytanie, czy w przypadku konieczności zwrotu przez podmiot niebędący przedsiębiorcą dotacji otrzymanej przed 28 kwietnia 2017 r. stosuje się ww. art. 118 k.c. czy też wspomniany art. 70 § 1 ordynacji podatkowej.
Termin przedawnienia
Reguły określone w dziale III ordynacji podatkowej dotyczące terminu przedawnienia zobowiązań podmiotów niebędących przedsiębiorcami mogą zostać zastosowane wyłącznie do dotacji wypłaconych od 28 kwietnia 2017 r. Odmienne stanowisko, prezentowane w piśmiennictwie, prowadzi bowiem do całkowicie irracjonalnych wniosków, a w przypadku braku przepisów intertemporalnych należy brać pod uwagę ważne względy aksjologiczne. Rozważmy chociażby następujący przykład: załóżmy, że stowarzyszenie nieprowadzące jednocześnie działalności gospodarczej otrzymało od Funduszu dotację w kwietniu 2011 r. W konsekwencji osoba, która 25 kwietnia 2017 r. zastanawiała się nad kwestią przedawnienia roszczenia Funduszu (czyli dokonywała tej oceny na trzy dni przed wejściem w życie nowelizacji) i rozważała, czy istniało ono 1 kwietnia 2017 r., musiała uznać, że zobowiązanie stowarzyszenia wobec PFRON na dzień 1 kwietnia 2017 r. istniało (nie przedawniło się na dzień 1 kwietnia 2017 r. z uwagi na termin przedawnienia określony w kodeksie cywilnym). Pojawia się pytanie, czy mogła zatem parę dni później, a więc 28 kwietnia 2017 r., stwierdzić, że zobowiązanie beneficjenta wobec PFRON na dzień 1 kwietnia 2017 r. jednak nie istniało z uwagi na upływ pięcioletniego terminu przedawnienia określonego w art. 70 § 1 ordynacji podatkowej? Na tak postawione pytanie nie można udzielić odpowiedzi twierdzącej. Ustalenie w sferze tak poważnej jak należności budżetowe, że zobowiązanie z tytułu np. wyłudzenia lub sprzeniewierzenia dotacji w danym dniu istnieje, a potem ustalenie nagle – tylko z powodu milczenia ustawodawcy – że zobowiązanie dłużnika w wyżej wskazanym tym samym dniu (w przykładzie 1 kwietnia 2017 r.) jednak nie istnieje, czyli nagle znika, byłoby:
1) alogiczne, tj. sprzeczne z wykładnią logiczną przepisów,
2) rażąco sprzeczne z zasadą pewności prawa, która nakazuje traktować należności publicznoprawne jako kategorię obiektywną. Ustawodawca może zrezygnować z egzekwowania należności publicznoprawnej, stosując instytucję abolicji, ale nie może uznać, że zobowiązanie do zwrotu należności w danym dniu istnieje lub nie istnieje, w zależności od dnia, w jakim się na to zagadnienie „spogląda", albo mówiąc inaczej: w zależności od dnia, w której ocenia się kwestię, czy termin przedawnienia biegnie „inną drogą" (według reżimu podatkowoprawnego, a nie cywilnoprawnego),
3) równoznaczne z naruszeniem reguł kolizyjnych, które w przypadku nowelizacji przepisów nakazują respektować ważne względy aksjologiczne. Przepisy przejściowe dotyczą z reguły stosowania nowych instytucji prawnych. W kwestiach tak fundamentalnych jak istnienie zobowiązania można skrócić byt istniejącego zobowiązania w przyszłości, co miało miejsce w przepisach nowelizujących kodeks cywilny.
Skoro więc w przypadku milczenia ustawodawcy decydujące znaczenie mają względy aksjologiczne, powinny być brane pod uwagę w zakresie związanym z istnieniem zobowiązań wobec państwa czy instytucji publicznych stających na straży finansów publicznych i tym samym w zakresie związanym z wielomilionowymi wpływami z tytułu należności budżetowych. Ważnym aspektem jest zatem badanie, czy wykładnia prawa w związku ze zmienionymi przepisami nie prowadzi do absurdu. A zobowiązania przecież istnieją w danym dniu albo nie istnieją.
Pytania i przepisy ustawy
Można by zadać pytanie interpretatorowi, czy 1 kwietnia 2017 r. w końcu istniało to zobowiązanie z naszego przykładu czy nie istniało? Czy też może wygasło w konkretnym dniu, tj. 28 kwietnia 2017 r.? Przepisy ustawy zmieniającej u.o.f.p. nie dają jednak podstaw do udzielenia odpowiedzi twierdzącej na tak postawione pytanie.
Ustawodawca nie stanowi bowiem, że w przypadku, gdy od dnia powstania zobowiązania (względnie ostatniego dnia roku, w którym zobowiązanie powstało) do 27 kwietnia 2017 r. minął okres równy lub dłuższy niż pięć lat, zobowiązanie to wygasa z mocy prawa. Pogląd, że zobowiązania wciąż istniejące np. w dniu tuż przed nowelizacją u.o.f.p., a więc 27 kwietnia 2017 r. nagle „upłynniły się", „zniknęły w niebycie", może być wyrazem złej wiary, czyli sprzyjaniu beneficjentom, którzy dopuścili się naruszeń prawa. „Ulatujące" zobowiązanie jest koncepcją sprzyjająca nierzetelnym pracodawcom wobec zatrudnianych osób niepełnosprawnych, którzy nie wypłacają osobom niepełnosprawnym wynagrodzenia na czas bądź też nie regulują składek na ZUS w wymaganych prawem terminach, a w skrajnych przypadkach nie płacą wynagrodzenia lub składek w ogóle.
Przypomnijmy bowiem, że w myśl art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, z zastrzeżeniem ust. 1a 2.
Tezy przedstawione w niniejszej publikacji stanowią wyłącznie odzwierciedlenie poglądów autorów i nie można ich uznać za oficjalne stanowisko organów administracji publicznej czy podległych im jednostek.
Beata Rogalska jest doktorem nauk prawnych, wykładowcą na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
Witold Modzelewski jest profesorem, doktorem habilitowanym, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
