Stroną postępowania nieważnościowego są nie tylko podmioty, które mogły zainicjować postępowanie administracyjne w trybie zwykłym bądź w nim uczestniczyć, ale też podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji. Oznacza to, że możliwa jest sytuacja, w której osoba, która nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, będzie miała status strony w postępowaniu nadzwyczajnym.
Właściciel sąsiedniej nieruchomości może, więc doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o zmianie użytku i klasy gruntu, o ile ma on interes prawny w żądaniu weryfikacji kwestionowanej decyzji. Dzieje się tak np. wówczas, gdy dokonana zmiana klasyfikacyjna gruntu objętego kwestionowaną decyzją skutkuje ograniczeniem zabudowy nieruchomości sąsiedniej z uwagi na normy przewidziane w rozporządzeniu ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2015 r. (sygn. I OSK 421/14) uwzględniając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2013 r. (sygn. IV SA/Wa 1221/13).
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego. W październiku 2009 r., na mocy decyzji właściwego starosty, dokonano zmiany użytku i klasy gruntu pewnej działki w ten sposób, że powstał na niej użytek leśny. W 2012 r. właściciel nieruchomości sąsiedniej wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji starosty.
Skarżący uzasadniał swój interes prawny we wszczęciu postępowania tym, że kwestionowana decyzja stwarzała dla niego, jako właściciela sąsiedniej nieruchomości, ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Właściciel nieruchomości sąsiedniej planował, bowiem na swojej działce budowę pensjonatu i zmiana klasyfikacji działki sąsiedniej spowodowała, że w razie budowy pensjonatu konieczne będzie zachowanie 12-metrowej odległości od granicy działki sąsiedniej, co w praktyce uniemożliwi skarżącemu zagospodarowanie nieruchomości w sposób przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Postanowieniem ze stycznia 2013 r. właściwy organ (wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji starosty z października 2009 r., ponieważ, zdaniem organu, skarżącemu, czyli właścicielowi działki sąsiedniej, nie przysługiwał przymiot strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił to stanowisko i uznał, że postępowanie w sprawie aktualizacji użytku gruntowego może być wszczęte przez podmioty uprawnione lub zobowiązane do ujawniania tego rodzaju zmian (m.in. właściciele).
Przymiot strony postępowania dotyczącego ewidencji gruntów nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielowi sąsiedniej nieruchomości, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, a okoliczności związanie z hipotetycznymi trudnościami związanymi z ewentualnym przyszłym zagospodarowaniem działki stanowią o interesie faktycznym skarżącego, który oznacza, że określony podmiot jest, co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to zainteresowanie nie znajduje odzwierciedlenia w przepisie prawa, który stanowiłby podstawę do żądania stosownych czynności organu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego poglądu i uznał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w żądaniu weryfikacji kwestionowanej decyzji, skoro wynikają z niej dla niego obowiązki związane z sytuowaniem nowopowstających budynków z uwagi na bezpieczeństwo przeciwpożarowe, a także ograniczenia jego praw wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r. sygn. I OSK 421/14
Komentarz
Katarzyna Paczuska-Tokarska, adwokat, kancelaria prawna Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Stroną postępowania może być podmiot, na którego sferę prawną – z uwagi na obowiązywanie konkretnego przepisu prawa materialnego – oddziałuje w sposób bezpośredni akt prawny, wydany w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.). Orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie, z którym jest możliwe, aby podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym, jest ugruntowane. W rezultacie, wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się nie tylko strona postępowania zwykłego, ale i inna osoba, która wykaże, że ma interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji.
Na tle stanu faktycznego sprawy, która była rozpoznawana przez sądy administracyjne można się jednak zastanawiać, czy ta korzystna dla właściciela nieruchomości sąsiedniej i niewątpliwie prawidłowa interpretacja przepisów zaproponowana przez NSA jest w stanie zapewnić właścicielowi nieruchomości sąsiedniej należytą ochronę.
Uruchomienie nadzwyczajnego trybu kontroli decyzji administracyjnej nie gwarantuje jeszcze uzyskania oczekiwanego przez stronę rezultatu, a jedynie wskazuje na to, że organ będzie badał decyzję merytorycznie (tu: pod kątem zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji). Nie można jednak zapominać, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w kodeksie postępowania administracyjnego, a zestawienie to stanowi katalog zamknięty. Jednocześnie w orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, a zatem wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, powinny one być interpretowane dosłownie.
Z tego powodu wydaje się, że aby w sposób bardziej bezpieczny zagwarantować sobie ochronę własnego interesu, właściciel nieruchomości sąsiedniej powinien dążyć do uzyskania statusu strony w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Jest to niewątpliwie zadanie trudne (a nierzadko niemożliwe), ponieważ właściciel nieruchomości z reguły nie wie o wszczęciu postępowania zmierzającego do zmiany klasyfikacji gruntu przez sąsiada.
Orzeczenie NSA powinno dać asumpt organom administracyjnym do bardziej wnikliwego badania kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu dotyczącym aktualizacji użytku gruntowego, zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), która nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
