Prawo budowlane: plan zagospodarowania przestrzennego a powolnie na budowę

Wykonanie obiektu budowlanego na danym obszarze wiąże się z przeznaczeniem tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego projekt budowlany jest bowiem weryfikowany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

W pewnych sytuacjach przewidzianych przepisami prawa, istnieje jednak możliwość stwierdzenia nieważności sprzecznego z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie nadzoru przez wojewodę (art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) czy też na skutek uwzględnienia skargi uprawnionego podmiotu przez sąd administracyjny (art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wspomniane zależności pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a pozwoleniem na budowę mogą wówczas prowadzić do prób wzruszania pozwolenia, w szczególności w trybie stwierdzenia jego nieważności.

Brak przesłanek w kodeksie

Powstaje wątpliwość, czy taka ścieżka postępowania, prowadząca do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wobec stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zasadna w świetle obowiązującego prawa i prawnie skuteczna? Okazuje się, iż odpowiedź na tak zadane pytanie nie jest oczywista. W przepisach trudno znaleźć jednoznaczną podstawę prawną, która pozwalałaby stwierdzić nieważność wspomnianej decyzji wobec stwierdzenia nieważności miejscowego planu, w orzecznictwie sądowym zaś nie wykształciło się jednolite stanowisko, które definitywnie rozstrzygałoby to zagadnienie.

Podstawy stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej zostały ściśle wyartykułowane w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Analiza ich treści prowadzi do wniosku, iż wśród wskazanych w nim przesłanek brak jest możliwości stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wobec stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pomimo braku wyraźnej podstawy prawnej do wzruszenia pozwolenia na budowę w takiej sytuacji, podejmowane są próby eliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawy takiej poszukuje się także w art. 147 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle tego przepisu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, którego nieważność stwierdził sąd administracyjny, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednak, iż przepis ten mający charakter normy odsyłającej, nie może stanowić samodzielnej podstawy do wzruszenia aktu indywidualnego, jakim jest decyzja o pozwoleniu na budowę (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2013 roku, sygn. akt II OSK 893/12).

Naruszona pewność obrotu

W orzecznictwie sądowym podnosi się ponadto, iż możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w wyniku wzruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna być odczytywana przy uwzględnieniu zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, których celem jest zapewnienie pewności i stabilności obrotu prawnego. Nie można bowiem zapominać o istnieniu wyrażonej w art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego zasadzie trwałości decyzji ostatecznych czy też zasadzie demokratycznego państwa prawnego, mającej swoje źródło w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto zgodnie z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, która mogłaby prowadzić do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie można domniemywać.

Ustawodawca tego nie przewidział

Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę może mieć miejsce tylko i wyłącznie wówczas, gdy taka możliwość ma swoje podstawy w obowiązującym prawie, a takiej nie przewidział ustawodawca w odniesieniu do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wskutek stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12 oraz wyroku z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 613/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28 sierpnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 1020/09).

Za powyższym stanowiskiem przemawiają również następujące argumenty:

- stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wskazane zaś w tym przepisie przesłanki należy traktować w sposób ścisły;

- utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej – w konsekwencji zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie ma (co do zasady) wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej;

- choć co do zasady wydanie decyzji na podstawie aktu prawa nieobowiązującego w dacie rozstrzygnięcia jest działaniem bez podstawy prawnej, sytuacja taka zaś może wystąpić w przypadku stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru lub sąd ze skutkiem ex tunc – uwzględnić jednak należy specyfikę regulacji zawartej w art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 i art. 145 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z których wprost wynika, iż celem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena legalności aktów administracyjnych według stanu z daty ich wydania, przesłanką zaś wzruszenia – każdoczesne naruszenie ówcześnie obowiązujących i wiążących organy administracji publicznej przepisów prawa;

- z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika, że można stosować sankcję nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji;

- art. 156 § 1 pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, gdyż wymaga ustanowienia sankcji nieważności wprost w przepisie szczególnym, a taka nie występuje w tym przypadku;

- fakt utraty przez przepisy prawne stanowiące podstawę prawną decyzji mocy obowiązującej nie powoduje uznania, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (decydujący jest bowiem moment wydawania decyzji), czy też z rażącym naruszeniem prawa (wada ta może dotyczyć tylko takiej decyzji, która podstawę taką posiadała);

- gdyby ustawodawca chciał wyeliminować pozwolenie na budowę w przedstawionej sytuacji, to wprost wskazałby taką możliwość w przepisach prawnych, jak uczynił to między innymi w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z mocą wsteczną

Oponenci tej teorii wskazują natomiast, iż stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rodzi skutki ex tunc, czyli z mocą wsteczną. Pozwolenie na budowę w wyniku wyeliminowania miejscowego planu jest w takim przypadku wydane na podstawie planu miejscowego, który od daty wydania był planem nieważnym i nie mógł stanowić podstawy oceny zgodności projektu budowlanego.

W konsekwencji należy wzruszyć pozwolenie na budowę i właściwą ku temu podstawą jest art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 706/14) czy też bez podstawy prawnej (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2012 roku, sygn. akt II OSK 400/11). Przedstawione zagadnienie wobec braku regulacji prawnych oraz niejednolitego orzecznictwa sądowego, pozostaje nadal nierozstrzygnięte, budząc niepewność w stosowaniu prawa.

Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w wyniku stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może bowiem dotknąć każdego, kto zrealizował daną inwestycję na obszarze objętym planem, który był brany pod uwagę przy weryfikacji projektu budowlanego. Może to prowadzić do konieczności stwierdzenia nieważności kilkuset, a może nawet kilku tysięcy pozwoleń na budowę.

Z pewnością tak dotkliwe skutki, przede wszystkim społeczne, nie mogą przemawiać za słusznością powyższego rozwiązania w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, które są zagwarantowane konstytucyjnie.

Na marginesie należy również dodać, iż nawet w przypadku przyjęcia, iż dana wada mieści się w ramach przesłanek pozytywnych do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, to nie stwierdza się jej nieważności, w sytuacjach wskazanych w § 2. Upływ określonego czasu czy też spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych jako przesłanki negatywne mogą unicestwić możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, nawet wtedy gdy nastąpiło to w wyniku wcześniejszego wzruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.