Sejm uchwalił ustawę o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- oV-2. Jakie ważne zmiany dla urzędników administracji rządowej wprowadzata ustawa?
Prof. Jolanta Itrich-Drabarek: Ustawa zakłada, że w przypadku, gdy negatywne skutki gospodarcze COVID-19 spowodują stan zagrożenia dla finansów publicznych państwa lub państwowego długu publicznego, wówczas rada ministrów, na wniosek szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zaopiniowany przez szefa Służby Cywilnej, może na mocy rozporządzenia nałożyć obowiązek zmniejszenia zatrudnienia oraz wprowadzić, na czas określony, nie dłuższy niż rok budżetowy, mniej korzystne warunki zatrudnienia. Dotyczą one pracowników Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministerstw, urzędów wojewódzkich, a także jednostek podległych i nadzorowanych przez premiera, ministra i wojewodę. Również na mocy rozporządzenia rząd ma mieć możliwość – odrębnie dla każdego z podmiotów służby cywilnej – określić wysokość procentowego wskaźnika zmniejszenia zatrudnienia oraz czas na realizację tego obowiązku.
Czy to oznacza, że służba cywilna – korzystająca ze specjalnej ochrony zatrudnienia – będzie jej pozbawiona?
Ustawa zakłada możliwość zwolnienia z pracy zarówno pracowników, jak i urzędników mianowanych, którzy są objęci ustawowymi gwarancjami i tylko w bardzo szczególnych przypadkach mogą zostać zwolnieni.
Czytaj także: 25 lat za złamanie zakazu ws. majątku bezdziedzicznego
Czy zwolnienia dotyczą wszystkich stanowisk?
Z zakresu działania przepisów ustawy wyłączono osoby przede wszystkim na stanowiskach kierowniczych, w tym m.in. wiceministrów, dyrektorów generalnych urzędów, ale też głównych księgowych, audytorów wewnętrznych, pełnomocników ds. ochrony informacji niejawnych, pracowników służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Katalog wyłączeń wynika z innych przepisów np. urząd nie może działać bez głównego księgowego albo audytora.
Jakie kryteria będą brane pod uwagę przy obniżce pensji lub zwolnieniach?
Reguły, jakie mają być zastosowane, są nietransparentne. W ustawie wymienia się bowiem kryteria tzw. podstawowe, „o charakterze obiektywnym, sprawiedliwym i niedyskryminującym", związane ze stosunkiem pracy, w szczególności dotyczące kwalifikacji zawodowych lub umiejętności i doświadczenia zawodowego. Są to: dotychczasowy przebieg pracy i stosunek do obowiązków pracowniczych, przydatność pracownika do pracy, dyspozycyjność pracownika w związku z potrzebą zapewnienia prawidłowego funkcjonowania podmiotu.
Najbardziej kontrowersyjnym wydaje się kryterium „przydatności do pracy" , bo podważa całą istotę dotychczasowej pracy urzędu i oznacza, że mogły tam być zatrudnione osoby nieprzydatne. Ponadto mają być stosowane kryteria pomocnicze, służące ocenie zgodności z zasadami współżycia społecznego, w tym uwzględniające sytuację osobistą i rodzinną pracownika, dotyczące osób samotnie wychowujących dzieci lub samotnie utrzymujących rodziny, lub osoby niepełnosprawne. Planuje się też, że wypowiedzenie pracownikowi stosunku pracy w sytuacjach, o których mowa w art. 41 Kodeksu pracy ma być dopuszczalne w czasie urlopu udzielonego na co najmniej trzy miesiące, a jeżeli upłynął już okres uprawniający pracodawcę do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia – także w czasie innej usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy.
W uzasadnieniu do projektu ustawy czytamy, że „zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, by całe społeczeństwo uczestniczyło w kosztach społecznych sytuacji kryzysowej". Czy pandemia koronawirusa usprawiedliwia redukcję etatów?
Powoływanie się w tych okolicznościach – oraz w kontekście całokształtu działań, które mają stanowić ograniczanie negatywnego oddziaływania epidemii – na zasadę sprawiedliwości społecznej jest wysoce nieetyczne oraz nie znajduje merytorycznego uzasadnienia. Ustawa przyznaje Radzie Ministrów nadzwyczajne kompetencje do określenia, w formie rozporządzenia, rodzaju stosowanych rozwiązań w zakresie ograniczenia kosztów wynagrodzeń osobowych, w tym redukcji zatrudnienia lub zmniejszenia wynagrodzenia pracowników. Tymczasem są one nie do pogodzenia choćby z wymogami dotyczącymi trwałości stosunku pracy urzędników mianowanych, wskazanymi m.in. w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2011 roku. Trybunał wówczas uznał, że „zaproponowany przez ustawodawcę mechanizm redukcji zatrudnienia w ramach szeroko rozumianej administracji publicznej nie może w jednakowym stopniu odnosić się do wszystkich pracowników wykonujących zadania państwa. Status urzędników służby cywilnej wymaga szczególnej ochrony przejawiającej się m.in. potrzebą stworzenia im warunków do zawodowego wykonywania zadań. Niezbędnym elementem pozwalającym na spełnienie tego wymagania jest zapewnienie odpowiedniej stabilizacji stosunku pracy, która to wartość – sama w sobie – nie jest w takim samym stopniu konstytucyjnie potwierdzona względem innych pracowników". Także w świetle wypowiedzi premiera Mateusza Morawieckiego z 8 kwietnia 2020 roku, który stwierdził, że obecnie trzeba walczyć o utrzymanie miejsc pracy i minimalizowanie strat we wszystkich możliwych obszarach, rozwiązanie to wydaje się, co najmniej chybione. Senat RP w dniu 9 kwietnia br. odrzucił proponowane rozwiązania rządu w zakresie dotyczącym służby cywilnej, niestety Sejm podtrzymał pierwotny zapis. Proszę pamiętać, że wiele rządów oraz organizacji międzynarodowych w obecnej sytuacji stosuje politykę „duty of care", czyli zasadę opieki nad pracownikami w sytuacjach kryzysowych. Organizacje międzynarodowe i wiele państw w Europie, wyciągnęły lekcje po kryzysie z 2008 roku i nie tylko nie zwalniają pracowników, ale opracowują plan, jak chronić tzw. daily staff, czyli osoby, które są w jej strukturach zatrudnione na godziny, obsługują kawiarnie, współpracują z organizacją w miarę potrzeb (np. tłumacze).
W ostatnim roku – po raz pierwszy od wielu lat – wzrosła kwota bazowa wynagrodzeń w służbie cywilnej. To miała być zachęta dla urzędników do pozostania w służbie, żeby nie uciekali do sektora prywatnego. W czasach kryzysu mogą być jednak problemy z pracą także w sektorze prywatnym. Nie ma więc powodu, by ich zatrzymywać?
Ależ są powody! Od 2013 roku ciągle i drastycznie spada liczba kandydatów na jedno stanowisko w służbie cywilnej. W 2013 takich kandydatów było 36, w zeszłym roku 7, czyli aż 29 mniej! Te dane są naprawdę alarmujące. To świadczy o nieatrakcyjności administracji jako pracodawcy. Wzrost kwoty bazowej był krokiem w dobrym kierunku (choć nie najlepszym z punktu widzenia dużych różnic płacowych), ale teraz robimy dwa kroki w tył.
Jeśli te przepisy wejdą w życie, ludzie będą woleli szukać pracy w innych segmentach administracji publicznej, w których nie ma takich niefunkcjonalnych działań oszczędnościowych. Jednocześnie trzeba przypomnieć, że nasza służba cywilna zajmuje czwarte miejsce wśród państw OECD, jeśli chodzi o liczbę urzędników w wieku 55+. W korpusie jest niecałe 7,5 proc. pracowników do 29. roku życia. Dla porównania, w sektorze prywatnym jest ich ponad 20 proc. Nasze kadry się starzeją, bo ludzie młodzi nie chcą pracować w służbie cywilnej. A jeśli omawiane przepisy wejdą w życie, najprawdopodobniej uderzą w osoby młode, z niewielkim stażem, które mają umowy na czas określony. Amerykański profesor politologii Guy Peters pisał o biurokracji reprezentatywnej, czyli takiej, której struktura (według płci, wieku, statusu) odzwierciedla strukturę społeczną, jest jej bliska. Czy na tym tle, bez młodych urzędników, służba cywilna będzie rozumiała potrzeby generacji Y? My powoli tracimy z nią kontakt.
Ponadto trzeba wyraźnie przypomnieć, co jest powodem ochrony stosunku pracy w służby cywilnej – chodzi o zapewnienie trwałej, merytorycznej obsługi działań administracji rządowej, apolitycznej, dającej gwarancje ciągłości funkcjonowania państwa, chroniącej „pamięć instytucjonalną". Czyli kontynuację profesjonalizmu, mechanizmów postępowania czy fachowego doradztwa ze strony stabilnej kadry urzędników dla zmieniających się ekip rządowych. Proponowane działania, to niestety kolejne, które są wobec takich założeń służby cywilnej przeciwskuteczne. A więc właśnie zniechęcają najlepszych do zatrudnienia się w szeregach służby cywilnej (bądź pozostania w niej).
Czego powinniśmy oczekiwać w czasach pandemii od administracji publicznej?
Elastyczności działania, przesuwania pracowników tam, gdzie są najbardziej potrzebni (w polskich warunkach na pewno byłoby to wzmocnienie stacji Sanepidu, ZUS i innych instytucji, m.in. udzielających wsparcia dla przedsiębiorców) oraz czegoś, co nazywamy poczuciem misji publicznej. Mimo wszystkich problemów zdecydowana większość urzędników rzeczywiście służy obywatelom – i takiej postawy możemy oczekiwać. Walka z wirusem toczy się na wielu frontach, bezpośrednio dotyczy pracowników ochrony zdrowia, ale równie ważne jest utrzymywanie funkcji państwa na innych płaszczyznach. W samej ochronie zdrowia występują problemy dotyczące m.in.: dostępu do lekarzy specjalistów, ochrony pacjentów przewlekle chorych, leczenia osób np. z zawałami czy udarami, a i w innych sferach nie znikną takie problemy, jak chociażby zanieczyszczenie powietrza (smog), przestępstwa, w tym przestępstwa w cyberprzestrzeni czy dotyczące przemocy domowej – i wiele innych. Odnotowujemy niedostatek koordynacji prac w zakresie logistycznego wsparcia dla szpitali, domów pomocy społecznej, domów dziecka, dla policjantów, a nawet kasjerek w sklepach. Problem w zabezpieczeniu cyberprzestrzeni, organizacji zdalnego nauczania, pomocy społecznej i wiele innych - to są wyzwania, jakie stoją przed administracją. Eksperci Banku Światowego podkreślają, że obecny kryzys pokazał, jak ważna jest rola państwa, a osłabienie jego kadr może spowodować jedynie dłuższe z niego wychodzenie.
Administracja działająca w imieniu struktur państwa powinna wspomagać obywateli i zapewniać im poczucie bezpieczeństwa – gdyż to jest właśnie to dobro, które najbardziej zostało zachwiane przez pandemię. W sytuacji tak wielopłaszczyznowego kryzysu trzeba mobilizować i całe społeczeństwo, i wszystkie struktury państwa. A ponadto przydałoby się wzajemne zaufanie tych dwóch stron – a tego, jak wiemy, w naszej sytuacji niestety brak. Władza powinna zatem z wielu powodów umacniać kadry administracji, a nie osłabiać je.
– rozmawiała Teresa Siudem
Jolanta Itrich-Drabarek - profesor dr hab., politolog, Kierownik Katedry Nauk o Polityce i Administracji Publicznej WNPiSM Uniwersytetu Warszawskiego. Jest autorką licznych publikacji naukowych m.in.: Uwarunkowania, standardy i kierunku zmian funkcjonowania służby cywilnej w Polsce na tle europejskim [Warszawa 2010], The Civil Service in Poland – Theory and Experience, [Frankfurt am Main 2015], Etyka zawodowa funkcjonariuszy służb państwowych, [Warszawa 2019], Encyclopedia of Public Administration, red., [Warszawa 2019]. Posiada także doświadczenie w pracy w administracji publicznej.
