Zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów – rok po reformie i w przeddzień kolejnej

W reakcji na ubiegłoroczną serię pożarów miejsc magazynowania odpadów, Sejm przyjął dwa istotne akty prawne. Pierwszy, to ustawa z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw. Wprowadziła ona zmiany organizacyjne w inspekcji, jednocześnie znacząco poszerzając zakres uprawnień tej instytucji, podnosząc stawki wymierzanych przez nią kar pieniężnych i ustanawiając ramy do zwiększenia poziomu finansowania inspekcji. Pozytywne skutki tej nowelizacji dają się odczuć już dzisiaj, przekładając się zwiększenie efektywności instytucji kluczowej dla prawidłowego funkcjonowania całego systemu.

Czytaj też:

Wysypiska śmieci będą dalej płonąć

Miejsca składowania odpadów pod kontrolą kamer

Nowelizacja ustawy o odpadach - obowiązek dostosowania wydanych zezwoleń do nowych wymogów

Nowe wymogi dotyczące zezwoleń

Drugim aktem była ustawa z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. W tym wypadku ustawodawca zmienił szereg przepisów dotyczących rynku odpadowego. Wiele kontrowersji wzbudziło zwłaszcza ograniczenie dopuszczalnego okresu magazynowania odpadów do jednego roku oraz wprowadzenie obowiązku prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów.

Najwięcej zmian dotyczy jednak wymogów w zakresie zezwoleń na zbieranie lub przetwarzanie odpadów oraz obejmujących te procesy pozwoleń zintegrowanych i pozwoleń na wytwarzanie odpadów. Obejmują one:

• istotne rozszerzenie właściwości rzeczowej marszałków województw;

• opiniowanie wniosku przez właściwego wójta / burmistrza / prezydenta miasta;

• obligatoryjną kontrolę prewencyjna przez komendanta powiatowego / miejskiego Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska;

• obowiązek zabezpieczenia roszczeń w wysokości umożliwiającej pokrycie kosztów usunięcia odpadów i działań naprawczych;

• obowiązek zapewnienia konkretnego tytułu prawnego w przypadku określonych obiektów (własność, użytkowanie wieczyste lub najem/dzierżawa zawarte w formie aktu notarialnego obejmującego między innymi oświadczenie dotyczące odpowiedzialności solidarnej za szkody w środowisku);

• nowe wymagania dotyczące treści wniosku: w szczególności dotyczące wnioskowanej i potencjalnej masy magazynowanych odpadów i wynikającej stąd wymaganej wysokości zabezpieczenia);

• nowe wymagania dotyczące przedkładanych załączników: operat przeciwpożarowy i uzgodnienie warunków ochrony przeciwpożarowej; zaświadczenia o niekaralności i oświadczenia potwierdzające brak nałożenia określonych sankcji; decyzja o warunkach zabudowy gdy taka była wymagana oraz dokument potwierdzający spełnianie wymagań dotyczących tytułu prawnego;

• odpowiadające powyższym wymaganiom przesłanki wydania decyzji odmownej.

Udział wójta i inspekcji w postępowaniu

Termin na złożenie wniosku o zmianę dotychczasowych zezwoleń formalnie upływa z dniem 5 września 2019 r. Stąd brak dotychczas interpretacji przepisów przez organy i orzecznictwo sądowoadministracyjne. Niektóre zagadnienia sprowokowały jednak szereg wypowiedzi branży, praktyków i urzędów publicznych.

Po pierwsze, pewne trudności może budzić wprowadzony udział wójta w postępowaniu. Wobec braku odmiennych regulacji, z samego użycia terminu „opinia" wynika, że wyrażone stanowisko nie jest wiążące (patrz m.in. uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98). Organ prowadzący powinien jednak zasadniczo wskazać w uzasadnieniu przyczyny przyjęcia odmiennego poglądu. Powyższe zagadnienie jest o tyle istotne, że ustawa nie precyzuje wyraźnie zakresu oceny wójta, a przebieg prac legislacyjnych wskazuje na intencję zwiększenia jego odpowiedzialności politycznej przed mieszkańcami. Wiąże się to z ryzykiem wydawania opinii negatywnych „na wszelki wypadek".

Dalej, rozszerzenie obowiązku kontroli prewencyjnej (inspekcja ochrony środowiska, państwowa straż pożarna) jest użytecznym narzędziem zwalczania szarej strefy na rynku odpadowym, poprzez ograniczenie możliwości przewymiarowania mocy przerobowych. Sytuacja, w której przedsiębiorca mógł uzyskać zezwolenie na przetworzenie znacznie większej ilości odpadów niż technicznie wykonalna, stanowiła bowiem potencjalną zachętę do nadużyć. Drugą stroną medalu pozostaje jednak wpływ takiego trybu na proces inwestycyjny i rozliczanie finasowania inwestycji, dla której – do momentu jej ukończenia – nie ma formalnej gwarancji uzyskania koniecznego zezwolenia.

Ministerstwo wyjaśnia

Wiele istotnych wyjaśnień opublikowało Ministerstwo Środowiska. Uszczegółowiono między innymi – w odniesieniu do wymaganej treści wniosku – rozróżnienie na „największą" i „maksymalną" masę magazynowanych odpadów. Pierwsza odnosi się do masy, która faktycznie ma być magazynowana na podstawie zezwolenia, druga – do masy potencjalnie możliwej, „której nawet teoretycznie nie da się przekroczyć". Możliwa jest sytuacja, w której ani przed, ani po procesie przetworzenia nie występuje magazynowanie odpadów i nie zostały wyznaczone miejsca magazynowania, a zatem zabezpieczenie roszczeń wynosi 0 zł. Potwierdzono obowiązek przeprowadzania kontroli prewencyjnych także przy pozwoleniach zintegrowanych. Wreszcie wyjaśniono, że w przypadku umów użytkowania i dzierżawy, właściwym załącznikiem jest odpis aktu notarialnego, a w przypadku własności i użytkowania wieczystego, może być on zastąpiony wypisem z księgi wieczystej. Doprecyzowano, że postanowienie określające wysokość i formę zabezpieczenia roszczeń wydaje się po złożeniu wniosku a przed wydaniem zezwolenia (pismo z dnia 18 października 2018 r., znak DGO.VI.022.22.2018.MD). Tym niemniej – z uwagi na konieczność relatywnie szybkiego uczynienia zadość postanowieniu – ostrożność nakazuje przeprowadzenie możliwie zaawansowanych przygotowań jeszcze przed złożeniem wniosku.

W innych pismach potwierdzono zastosowanie części nowych wymogów także w postępowaniach w sprawie pozwoleń emisyjnych (pismo z dnia 21 września 2018 r., znak DGO.VI.022.25.2018.MD), wyjaśniono między innymi warunki wymagalności załączenia decyzji o warunkach zabudowy, wymagania dotyczące operatu przeciwpożarowego oraz składania zaświadczeń (pismo z dnia 25 września 2018 r., znak DGO.VI.022.21.2018.MD). Wyrażone w ten sposób poglądy Ministerstwa nie mają, oczywiście, mocy prawnie wiążącej, jednak w praktyce przekładają się często na interpretację przyjmowaną przez organy.

Problem z rozporządzeniami wykonawczymi

Katalog niejasności nie został przy tym wyczerpany. Warto wskazać chociażby na problematykę oświadczeń i zaświadczeń o niekaralności oraz wysoce nieprecyzyjne sformułowanie przepisów dotyczących sposobu wyliczenia dziesięcioletniego okresu, do którego się odnoszą. Kolejne problemy dotyczą rozporządzeń wykonawczych – o ile część wątpliwości rozwiało opublikowanie rozporządzenie ministra środowiska z 7 lutego 2019 r. w sprawie wysokości stawek zabezpieczenia roszczeń (DzU2019 poz. 256), o tyle projekt rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej wciąż jest procedowany.

Aktualnie proponowane rozwiązania są bardziej precyzyjne i umożliwiają większą elastyczność niż pierwotny projekt. Nie usuwają jednak chociażby problemów interpretacyjnych dotyczących definicji odpadów palnych. Przede wszystkim jednak, upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wejdzie w życie dopiero z dniem 22 sierpnia, a z tą samą datą rozporządzenie powinno zacząć obowiązywać. Problem niedostatku czasu na konieczne przygotowania został jednak dostrzeżony i na posiedzeniach w dniach 3 i 4 lipca 2019 r. Sejm zgodził się na przesunięcie daty złożenia wniosków dostosowujących do dnia 5 marca 2020 r. Procedowany projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3495) obejmuje także inne poprawki dotyczące ubiegłorocznej nowelizacji, jednak na obecnym etapie nie jest jeszcze możliwe określenie ich finalnej formy.

Zasady ogólne postępowania

W zmaganiach z nowelizacją, istotnym wsparciem dla przedsiębiorców mogą okazać się zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności, aktualne brzmienie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. nakazuje wyznaczenie składającemu wniosek z brakami formalnymi terminu „nie krótszego niż siedem dni" na uzupełnienie tychże. W połączeniu z orzecznictwem dotyczącym zasad ogólnych, pozwala to przedsiębiorcom na wnioskowanie o racjonalny okres na dokończenie niezbędnych przygotowań już po złożeniu wniosku – jeżeli faktycznie okazałoby się to niemożliwe na wcześniejszym etapie. Z uwagi na sankcję wygaśnięcia zezwolenia, dochowanie terminu na złożenie wniosku powinno mieć bowiem znaczenie priorytetowe.

W zakresie, w jakim wątpliwości prawne dotyczą nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia jej uprawnień, warto zwrócić uwagę także na art. 7a k.p.a., nakazujący rozstrzyganie takich wątpliwości korzyść strony. Zasada ta znalazła już zastosowanie między innymi w świeżym orzecznictwie dotyczącym naliczenia opłat za pobór wody i odprowadzanie ścieków. Może okazać się nie mniej pomocna również w branży odpadowej.

Kontrola kontrahenta

Wreszcie należy zauważyć, że problem dostosowania zezwoleń nie dotyczy wyłącznie zbierających i przetwarzających odpady, ale rozciąga się także na ich kontrahentów. Przekazanie odpadów podmiotowi nieuprawnionemu wiąże się z ryzykiem istotnych konsekwencji finansowych. Stąd wszystkim podmiotom spoza branży należy zalecić upewnienie się, że współpracujący z nimi odbiorcy dochowają wyznaczonego terminu, a po zakończeniu postępowania uzyskają decyzję pozytywną.

Maciej Białek adwokat, associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki kancelarii Domański Zakrzewski Palinka

Podstawa prawna:ustawa z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2018 r., poz. 1479)