Zwolnienie z kosztów postępowania administracyjnego

Problem

W związku z domaganiem się przez stronę dodatkowej opinii biegłego, organ prowadzący postępowania wydał postanowienie zobowiązujące stronę do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów tej opinii. Strona nie jest jednak w stanie uiścić wymaganej kwoty. Czy może wnieść zażalenie na postanowienie w sprawie zaliczki?

Co mówią przepisy

Zgodnie z art. 262 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy bądź zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uzasadnionych przypadkach organ może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. W myśl art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron (w przypadkach, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się – art. 56 k.p.a.), a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Jednocześnie z wydaniem decyzji organ ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 k.p.a.).

W art. 267 k.p.a. przewidziano, że w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ może zwolnić ją w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. ?

Prawnik wyjaśnia

Anna Puszkarska, Radca prawny

W orzecznictwie przyjmuje się, że nie można wnieść zażalenia na postanowienie w sprawie zaliczki. Strona może natomiast ubiegać się o zwolnienie z kosztów postępowania administracyjnego (w całości lub w części). Kwestia udzielenie (lub nie) zwolnienia również rozstrzygana jest w formie postanowienia. W orzecznictwie istnieją rozbieżności co do tego, czy na postanowienie w sprawie zwolnienia przysługuje zażalenie. W niektórych wyrokach prezentowane jest stanowisko, że strona jest uprawniona do wniesienia takiego zażalenia.

Obowiązek uiszczenia kosztów

Podkreśla się, że w postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że koszty tego postępowania ponosi prowadzący je organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Zakres czynności podejmowanych przez organ w ramach jego ustawowych obowiązków określa m.in. z art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej). Powoduje to, że kosztami postępowania można obciążyć stronę tylko jeśli organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, chociaż nie miał już jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Stronę obciążają zatem np. koszty dodatkowej opinii biegłego, której domagała się, pomimo wyjaśnienia już okoliczności danej sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr 1564/13, LEX nr 1429585).

Wpłata zaliczki

Jak zwrócono uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r. (sygn. I OSK 1282/09, LEX nr 744965), organ – na zasadzie uznania administracyjnego, stosownie do okoliczności sprawy – ocenia, czy w danej konkretnej sprawie trzeba żądać od strony zaliczki, o której mowa w art. 262 § 2 k.p.a. Żądanie przez organ zaliczki powinno nastąpić przez wydanie postanowienia, na które stronie nie przysługuje zażalenie. Zażalenie, o którym mowa w art. 264 § 2 k.p.a., odnosi się bowiem do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobu ich uiszczenia. Jest to rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania, a zaliczka stanowi tylko składnik kosztów i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego (por. także np. wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2014 r., sygn. VIII SA/Wa 158/14, LEX nr 1476907).

Kwestionowanie zasadności nałożenia na stronę obowiązku poniesienia kosztów i ich wysokości należy także odróżnić od prawa do zwrócenia się o zwolnienie z kosztów postępowania. Na podstawie art. 267 k.p.a. strona może złożyć wniosek o zwolnienie jej z kosztów z uwagi na niewątpliwą niemożność ich poniesienia, czyli brak środków finansowych (wyrok WSA w Łodzi z 6 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Łd 353/15, LEX nr 1792815).

Przesłanki zwolnienia

Z art. 267 k.p.a. wynika, że zwolnienie ma charakter uznaniowy. Podkreśla się jednak, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia. Decyzja uznaniowa powinna być zgodna z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z 1 lipca 2016 r. (sygn. III SA/Kr 175/16, LEX nr 2085784), organ ma obowiązek dokonać rzetelnej analizy sytuacji majątkowej strony ubiegającej się o zwolnienie. Dla oceny zdolności do poniesienia kosztów postępowania administracyjnego konieczne jest zestawienie uzyskiwanych przez nią dochodów i wydatków ponoszonych na codzienne utrzymanie. Należy uwzględnić nie tylko realne wpływy pieniężne strony, ale także posiadany przez nią majątek. O niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów można mówić tylko wtedy, jeżeli zostanie stwierdzony brak możliwości ich poniesienia. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie: niewątpliwa należy rozumieć jako granicząca z pewnością, a ciężar dowiedzenia tych okoliczności spoczywa na stronie wnioskującej o zwolnienie.

Zakwestionowanie odmowy

Kwestia zaskarżalności odmowy zwolnienia (art. 267 k.p.a.) nie jest wyraźnie uregulowana, w związku z czym w orzecznictwie istnieją rozbieżności dotyczące tej kwestii. Przykładowo w wyroku WSA w Białymstoku z 26 maja 2009 r. (sygn. II SA/Bk 715/05, LEX nr 547303) przyjęto, że od postanowienia o odmowie zwolnienia z kosztów nie przysługuje zażalenie.

Wyrażany jest jednak także pogląd, że art. 264 § 2 k.p.a. dotyczy każdego rodzaju postanowienia w sprawie kosztów, a więc także postanowienia w sprawie zwolnienia z kosztów, od którego można zatem wnieść zażalenie (por. np. wyrok NSA z 19 października 2016 r., sygn. II OSK 41/15, LEX nr 2177611).

W wyroku NSA z 1 września 2011 r. (sygn. I OSK 1502/10, LEX nr 964680) zwrócono uwagę, że postępowanie dotyczące zwolnienia może być prowadzone zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu, gdyż art. 267 k.p.a. nie zawiera szczegółowej regulacji w tej kwestii. Właściwość organu w sprawie zwolnienia pozostaje w ścisłym związku z wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie merytorycznej. Organ, który jest właściwy do prowadzenia postępowania w danej sprawie, jest właściwy również do rozstrzygnięcia kwestii zwolnienia. ?