Zmiany w OFE burzą ład konstytucyjny

Wystąpienie w debacie nad rządowym projektem zmian w systemie emerytalnym zorganizowanej z inicjatywy Prezydenta RP w dniu 11 marca 2011

Zabieram głos nie dlatego, iż uważam, że potrafię przekonać zwolenników rozwiązania przyjętego przez rząd. Czy można przekonać kogoś, kto kiedyś dowodził wyższości Świąt Bożego Narodzenia nad Świętami Wielkiej Nocy a dzisiaj z równą gorliwością twierdzi coś odmiennego? Nie adresuję też swoje wypowiedzi do opinii publicznej. W sprawie proponowanych zmian dotyczących OFE przez ostatnie kilka tygodni toczyła się – głównie dzięki prasie – otwarta debata: chyba wszystkie możliwe argumenty zostały użyte i kto chciał tę debatę śledzić pewnie wyrobił sobie zdanie.

Zwracam się natomiast do Pana Prezydenta. I to wyraźnie jako strażnika ładu konstytucyjnego i gwaranta ciągłości władzy państwowej. Świadomie nie mówię strażnika Konstytucji, ale szerzej ładu konstytucyjnego, czyli nie tylko przepisów Konstytucji, ale zasad i norm, na których jest ona ufundowana oraz jeszcze szerzej rudymentarnych zasad i norm regulujących życie publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej. Moim zdaniem, w sporze wokół OFE i sprzeciwie wobec podjętych przez rząd w tej kwestii działaniach przenikają się bowiem istotne wątki ładu konstytucyjnego. W pewnym sensie jest on teraz testowany i weryfikowany.

O jakie zasady i normy zatem tu idzie.

W preambule jest mowa o tym, że Konstytucja jest zbiorem praw opartych między innymi na dialogu społecznym, a w art. 20 o dialogu i współpracy partnerów społecznych.

Art. 21 określa, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (a idzie o własność prywatną – art. 20), co powtarza się w art. 64, gdzie nieprzypadkowo (bo inaczej nie miałoby to uzasadnienia) powiela się ogólną formułę art. 31 ust. 3: własność można ograniczyć tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza się istoty prawa własności.

Przede wszystkim trzeba jednak w tej sprawie pamiętać o demokratycznym charakterze państwa (demokratyczne państwo prawne – art. 2). I dalej: Naród jako podmiot władzy zwierzchniej sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio - art. 4), z którego (wraz z nakazem zapewnienia rzetelności działania instytucji publicznych – preambuła) wynika odpowiedzialność rządzących wobec obywateli. Zarazem trzeba uwzględnić wszelkie konsekwencje stwierdzenia w art. 30, że źródłem praw i wolności jest godność każdego, w szczególności nakaz maksymalnie podmiotowego traktowania obywateli (i innych mieszkańców) państwa.

Przywołując te ustępy Konstytucji, zmierzam do wskazania, że działanie rządu zmierzające do zmian w OFE koliduje z tym zasadami i normami, a przynajmniej podkreślenia, że przedmiotem poważnej refleksji powinno być to, czy do takiej kolizji nie dochodzi.

Zacznę od stwierdzenia, że reforma emerytalna, zaś w szczególności ustanowienie jej filara kapitałowego, w uproszczeniu Otwartych Funduszy Emerytalnych, było przedmiotem porozumienia społecznego, które w naszym systemie jest równoznaczne z przyjęciem uchwały przez Trójstronną Komisję do spraw Społeczno-Gospodarczych, Uchwała taka przyjmowana tylko w przypadku zgody wszystkich uczestniczących w niej stron reprezentujących rząd, związki zawodowe i organizacje pracodawców, jest wzajemnym zobowiązaniem do jej przestrzegania. Takie porozumienie strony podpisały w kwietniu 1997 r. Oczywiście partnerzy społeczni tworzący Trójstronną Komisję mogą zmienić treść tego porozumienia, ale obecnie takiej sytuacji nie ma. Pytanie, czy tak nie byłoby właściwie z punktu widzenia przestrzegania przywołanej zasady dialogu społecznego.

Ustawodawca ustanawiając kapitałowy filar systemu emerytalnego wyraźnie wprowadził rozróżnienie między sytuacją prawną i własnościową ubezpieczonego w I i II filarze. Ta część składki, która jest przekazywana do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest zindywidualizowana w tym sensie, że jej wysokość jest rejestrowana na indywidualnym koncie ubezpieczonego, ale nie jest jego indywidualną własnością, nie jest zatem dziedziczona. Inaczej jest w II filarze, składka trafia na indywidualne konto ubezpieczonego w OFE, w którym środki są indywidualną własnością ubezpieczonych, konsekwentnie są zatem dziedziczone. Składka trafiająca do FUS jest w istocie parapodatkiem, z którego finansowane są na bieżąco świadczenia emerytalne zupełnie innych osób. W przypadku OFE składka jest indywidualną oszczędnością i w konsekwencji może w przyszłości służyć wyłącznie konkretnemu ubezpieczonemu lub jego spadkobiercom.

Działanie rządu zmierza do zatarcia tej różnicy – i to także wtedy, gdy z tym prostym zapisem księgowym połączy się pewne gwarancje majątkowe. A to stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności. Aby tak nie było, ZUS musiałby ze składką przekazywaną wcześniej do OFE postępować dokładnie tak samo. A przynajmniej prawa ubezpieczonego do tej części składki powinny być co najmniej tak zabezpieczone jak w przypadku OFE. Zgoda na dziedziczenie tych środków w przypadku śmierci ubezpieczonego przed przejściem na emeryturę zdecydowanie nie wystarczy.

Jeśli składka trafia zamiast do OFE do ZUS, to przestaje być oszczędnością a staje parapodatkiem. Powstaje zatem kolejny problem: jakie w takim przypadku powinno być vacatio legis, skoro mamy w istocie do czynienia z nałożeniem na obywateli dodatkowego parapodatku. Czy nie powinno być ono takie same jak w przypadku nakładania innych podatków osobistych?

Znaczna część obywateli miała prawo wyboru między starym i nowym systemem emerytalnym. Należy założyć, że ci którzy zdecydowali się na wejście do II filaru, działali racjonalnie i przyjęli, że jest to dla nich korzystne, to znaczy, że prawdopodobnie dzięki temu ich świadczenie emerytalne będzie wyższe. Uznali, wezwani do dokonania wyboru na z góry ustalonych zasadach, że państwo daje im możliwość wyboru i uznania części składki za oszczędność, kapitał, który będzie podlegał inwestowaniu według pewnych reguł, ale na ich osobiste ryzyko. O ile teraz składka do OFE jest obniżana, to znaczy że prawdopodobieństwo uzyskania z kapitalizowanej części składki korzyści wyraźnie się zmniejsza a ryzyko zwiększa. I ta zmiana może zostać odczytana jako naruszenie zasady zaufania do państwa.

Kolejna kwestia dotyczy odpowiedzialności rządzących wobec obywateli. Z całą pewnością to, co rząd proponuje wynika między innymi z wysokiego poziomu deficytu w finansach publicznych i nadmiernie wysokich potrzeb finansowych, których utrzymanie na obecnym poziomie może wkrótce doprowadzić do pułapki zadłużenia. Tak jest i trudno tego nie dostrzec i uznać. Problem jednak w tym, że to nie obywatele, ale rządzący doprowadzili do takiej sytuacji. Nie chcę wdawać się w wyważanie tego, który rząd i w jakim stopniu za to odpowiada. Gdyby jednak miało w tym punkcie dochodzić do rozliczeń, to osobiście mógłbym czuć się spokojnie. Natomiast obecny rząd ma na sumieniu doprowadzenie do obecnego stanu w stopniu istotnym. Po prostu tolerowano dalsze zadłużanie państwa i prowadzono bardzo ekspansywną politykę fiskalną. Postępowano nieodpowiedzialnie i teraz są tego skutki.

Jest zatem jasne, że deficyt i potrzeby pożyczkowe są nadmiernie wysokie i trzeba temu koniecznie i pilnie zaradzić. Problem w tym, że sięgnięcie po środki kierowane do OFE niewątpliwie przyniesie ulgę i da trochę oddechu, ale w żadnej mierze nie rozwiązuje problemu. Tu niezbędne są szerokie i wielokierunkowe działania trwale zmniejszające niektóre wydatki publiczne. Te jednak nie były i faktycznie nie są podejmowane. Zatem mamy taką sytuację: rządzący prowadząc nieodpowiedzialną politykę, doprowadzili do nadmiernego zadłużenia państwa i, aby temu zaradzić, sięgają po środki obywateli, w tym przypadku ubezpieczonych. Jeśli jest to działanie doraźne i paliatywne, czyli wyprzedzające właściwe kroki zaradcze, to można je oczywiście uznać za uzasadnione. Jeśli jest to jednak rozwiązanie trwale i nie towarzyszy mu praktycznie nic innego, to rodzi się pytanie, a gdzie jest zabezpieczenie przed sięgnięciem przez ten lub kolejny rząd po pozostałą część kapitału ubezpieczonych lub inne składniki majątkowe obywateli. Tolerowanie nieodpowiedzialności rządzących będzie prowadzić do przerzucania odpowiedzialności za swoje złe rządzenie na obywateli. Tymczasem prawo do dobrego rządzenia zostało uznane także przez Rząd RP, gdy jego przedstawiciel przyjął Zalecenie nr 7/2007 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie dobrej administracji, gdzie, przy rozważaniu tego, czym jest prawo do dobrej administracji, jest mowa o tym, że dobra administracja jest istotną częścią dobrego rządzenia.

Przy czym przejawem nieodpowiedzialności jest dla mnie także publiczne określanie  przejęcia składek przez ZUS mianem oszczędności publicznych. Nazywanie przejęcia cudzych oszczędności własną oszczędnością można zrozumieć, tylko wtedy, gdy te wymuszone użyczenie środków nie miałoby być zwrotnie zaspokojone. W przeciwnym razie jest to prostu pożyczka, która co prawda pozwala teraz finansować nadmierne wydatki, ale przecież w przyszłości musi zostać zwrócona z jakimś procentem. Przy uzasadnianiu zmiany na ten aspekt nieokreśloności zobowiązywania przyszłych rządów (i przyszłych pokoleń) w ogóle nie zwraca się uwagi.  Być może tym, od których państwo chce teraz pożyczyć to się opłaci, ale przecież to nie jest oszczędność i to nie jest działanie prowadzące do trwałego ograniczania zobowiązań wobec obywateli i długu państwa.

Powyższe argumenty -  w moim przekonaniu - uzasadniają zwrócenie się do Pana Prezydenta z sugestią przyjęcia aktywnej postawy w kwestii zmian proponowanych przez rząd a dotyczących OFE, właśnie jako strażnika ładu konstytucyjnego.

Ośmielam się sugerować w pierwszej kolejności dwa działania. Zaproszenie przez Pana Prezydenta członków Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych, w celu poznania ich stanowiska w kwestii zaproponowanych przez rząd zmian i podjęcia rozmowy

co do możliwości uzgodnienia rozwiązania kompromisowego. Po drugie zwrócenie się przez Pana Prezydenta do osób o uznanych autorytecie w dziedzinie prawa konstytucyjnego, w tym byłych przewodniczących Trybunału Konstytucyjnego, z prośbą o naświetlenie propozycji rządu od strony zasad i norm ładu konstytucyjnego.

W naszym systemie prawnym nie ma instytucji wyprzedzającej konstytucyjnej kontroli ustawodawstwa. Trybunał Konstytucyjny ewentualnie wypowie się w tej materii po uchwaleniu ustawy przez Sejm. Odnoszę wrażeniem, że wyprzedzające refleksja co do konstytucyjności proponowanego przez rząd rozwiązania w tym przypadku jest szczególnie wskazana. A to przy tym nie będzie blokować procedury legislacyjnej.

Te, a być może inne działania, które Pan Prezydent uzna za stosowne, proponuję dlatego, że chciałbym, aby udało się doprowadzić do kompromisu i rozsądnego rozwiązania problemu.

Przy czym w moim przekonaniu taki kompromis powinien zostać oparty o przyjęcie następujących zasad:

przyjęte rozwiązanie powinno być rozwiązaniem przejściowym;musi ono zostać uzupełnione o inne działania naprawcze, które konsekwentnie wprowadzane doprowadzą do obniżenia poziomu deficytu finansów publicznych do bezpiecznego poziomu;składki kierowane do OFE muszą być konsekwentnie uznawane za oszczędności i kapitał ubezpieczonych;w przypadku przejęcia części tych składek przez ZUS roszczenia ubezpieczonych do zwrotu ich kapitału wraz z odpowiednią waloryzacją w momencie przejścia na emeryturę muszą być prawnie bardzo mocno gwarantowane;zmiana legislacyjna musi wchodzić z respektowaniem niezbędnego vacatio legis.