Odwołanie dyrektora szkoły za złamanie przepisów antylkrupcyjnych

- Dyrektor szkoły podstawowej został członkiem rady nadzorczej banku spółdzielczego. Wójt z tego powodu chce go odwołać, jednak prawo oświatowe nie przewiduje z takiego powodu skrócenia kadencji. Poza tym od momentu, w którym wójt dowiedział się o członkostwie dyrektora w radzie nadzorczej minęło trzy miesiące. Czy wójt może dyrektora szkoły pozbawić stanowiska?

LESZEK JAWORSKI: Tak. Wójt powinien odwołać dyrektora szkoły, gdyż ten naruszył art. 4 pkt 3 tzw. ustawy antykorupcyjnej. Przepis ten zakazuje kierownikom jednostek organizacyjnych gminy bycia członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych. Szkoła podstawowa jest jednostką organizacyjną gminy, zatem dyrektora szkoły, jako jej kierownika dotyczą ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. Pełni on bowiem funkcję publiczną na mocy art. 4 pkt 3 ustawy antykorupcyjnej.

Czytaj także: Jak stosować przepisy antykorupcyjne w samorządach

Kolizja przepisów

Ustawa antykorupcyjna przewiduje sankcje za naruszenie jej zakazów. Nakazuje ona odwołać albo rozwiązać umowę o pracę z kierownikiem jednostki, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym wójt uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy antykorupcyjnej odwołanie i rozwiązanie stosunku pracy w tym trybie jest równoznaczne z rozwiązaniem angażu bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 par. 1 pkt 1 kodeksu pracy. Problem w tym, że art. 66 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (dalej u.p.o.) zawiera zamknięty katalog przyczyn odwołania. Wśród nich nie ma naruszenia zakazów z ustawy antykorupcyjnej.

Z pomocą idzie orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 2 grudnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Gl 593/16) wskazał, że przepisy o odwoływaniu kierowników jednostek organizacyjnych gminy zawarte w przepisach ustawy antykorupcyjnej stanowią lex specialis w stosunku do art. 38 ustawy o systemie oświaty. Obecnie tę samą treść ma art. 66 u.p.o. Oznacza to, że art. 5 ust 2 i 6 ustawy antykorupcyjnej przewiduje odrębny od ustanowionego przez art. 66 u.p.o. tryb odwołania dyrektora szkoły oraz nie przewiduje odpowiedniego jego stosowania.

Znaczenie terminu

Na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy antykorupcyjnej wyłania się kolejna wątpliwość. Przepis ten nakazuje odwołanie albo rozwiązanie umowy o pracę z kierownikiem jednostki, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym włodarz uzyskał informację o przyczynie pobawienia jego funkcji. Jaki ma charakter ten termin? WSA w Gliwicach w wyroku z 2 grudnia 2016 r. podał, że okres jednego miesiąca na wydanie przez organ wykonawczy gminy zarządzenia, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy antykorupcyjnej, nie ma charakteru terminu prawa materialnego (prekluzyjnego) i nawet po jego upływie nie wygasa kompetencja do wydania takiego zarządzenia, o ile oczywiście będą ku temu podstawy. Sąd w tej sprawie przychylił się do stanowiska zajętego wcześniej przez WSA w Szczecinie, który w wyroku z 19 października 2006 r. (sygn. akt II SA/Sz 385/06), opowiedział się za instrukcyjnym charakterem owego terminu.

Zdaniem gliwickiego sądu gdyby termin, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy antykorupcyjnej miał charakter materialnoprawny, to wówczas norma prawna zawarta w tym przepisie (lub ewentualnie w innych regulacjach) musiałaby wprost wskazywać na pozbawienie kompetencji wójta do wydawania zarządzenia o odwołaniu kierownika gminnej jednostki organizacyjnej po upływie takiego terminu, ale przepisu takiego nie ma (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1142/16). Przykładowo przepisem wprowadzającym termin materialnoprawny do prowadzenia postępowania i wydania aktu nadzoru jest art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Charakter tego terminu wynika wprost z treści wymienionych przepisów.

Odmienny pogląd

Ze stanowiskiem zaprezentowanym przez gliwicki sąd administracyjny nie zgodził się NSA w wyroku z 26 lutego 2019 r. (sygn. akt I OSK 836/17). Sąd ten uznał, że termin ten ma charakter materialnoprawny. A wynika to wprost z art. 5 ust. 2 ustawy antykorupcyjnej. Zdaniem NSA posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem: „najpóźniej po upływie miesiąca od dnia" oznacza, że po upływie tej daty właściwy organ traci kompetencję odwołania ze stanowiska osoby, która naruszyła zakazy wymienione w art. 4 ustawy antykorupcyjnej (tak też NSA w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 548/17).

Ponadto NSA wskazał, że przyjęte przez WSA w Gliwicach znaczenie terminu jako instrukcyjnego, pozwalałaby organowi odwołać ze stanowiska funkcjonariusza naruszającego zakaz wymieniony w art. 4 ustawy antykorupcyjnej nawet po kilkudziesięciu latach, co byłoby sprzeczne z celami tej ustawy. Zdaniem NSA taka interpretacja prowadzi do akceptowania stanu daleko idącej niepewności prawnej i jest niezgodna z wykładnią celowościową. Cel ustawy antykorupcyjnej to zapobieganie wykorzystywania stanowiska do zapewniania w sposób nieuprawniony sobie lub innym osobom korzyści. Nie jest to regulacja o charakterze karnym, odwołanie ze stanowiska nie jest karą za złamanie zakazów, ale ma zapewnić transparentność przy pełnieniu funkcji publicznej. Dolegliwość związana z odwołaniem występuje tylko przy okazji.

Skutki zwłoki

Czy wobec tego wójt nie może odwołać dyrektora szkoły, bo od uzyskania informacji upłynęło trzy miesiące? Odpowiedź na to pytanie znajdziemy w cytowanym wyroku NSA. Tak, wójt go może pozbawić stanowiska, pod warunkiem, że w momencie odwołania nadal narusza zakaz z ustawy antykorupcyjnej. Zdaniem NSA ewentualne przekroczenie terminu nie uniemożliwia podjęcie rozstrzygnięcia o odwołaniu albo rozwiązaniu umowy o pracę z osobą, która naruszyła jeden z zakazów wyszczególnionych w art. 4 ustawy. Przyjęcie takiej interpretacji, kłóciłoby się z jej celem i oznaczałoby, że ewentualna zwłoka w działaniu organu skutkowałaby legalizowaniem stanów niepożądanych w życiu publicznym.

Według NSA formułując art. 5 ust. 2 ustawy antykorupcyjnej ustawodawcy chodziło o to, aby wskazane w tym przepisie sankcje były stosowane w oczywistych przypadkach naruszenia przepisów antykorupcyjnych, tzn. takich, których ustalenie nie wymaga przeprowadzenia żmudnego i długotrwałego postępowania wyjaśniającego. Przy tym należy wyraźnie podkreślić, że nie dochodzi do naruszenia miesięcznego terminu, jeżeli w dacie wydania stosownego zarządzenia trwa stan naruszenia zakazu wymienionego w art. 4 ustawy antykorupcyjnej. Jeżeli zatem funkcjonariusz narusza przepisy antykorupcyjne w dacie odwołania, to organ dokona odwołania z zachowaniem terminu z art. 5 ust. 2 ustawy antykorupcyjnej.